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L’Union européenne demain : à l’heure des propositions politiques, rappel de quelques principes juridiques

Banque-Notes Express du 5 novembre 2021
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L’Union européenne demain :
à l’heure des propositions politiques, rappel de quelques principes juridiques

Blanche Sousi
Professeur émérite de l’Université Lyon 3
Chaire Jean Monnet ad personam de droit bancaire et monétaire européen

Qui l’eût cru ? L’Union européenne (UE) n’a jamais fait autant qu’aujourd’hui la Une de la presse écrite ou télévisée, ni été aussi présente dans les discours de nos hommes et femmes politiques. Et qui plus est, il ne s’agit plus de la quitter, car tous maintenant la jugent « indispensable », mais de la changer.

A propos de ce changement, on entend par exemple qu’il faut « reprendre le contrôle » des décisions en matière économique, industrielle, de santé publique, voire culturelle, que la primauté du droit européen sur « les identités constitutionnelles » des Etats est contestable, qu’il faut que les Etats retrouvent davantage leur souveraineté ; de plus, pour certains il faut modifier notre Constitution pour qu’elle prime sur les traités européens, mais pour d’autres cela est inutile car elle leur est déjà supérieure… Débats parfois difficiles à suivre.

Devant ce que certains observateurs considèrent comme une « surenchère » ou une « bulle médiatique », le moment nous semble venu de rappeler quelques principes juridiques gouvernant la coexistence entre droit de l’UE et droit des Etats membres.  Ces principes permettent de répondre à des questions qui nous concernent tous : 

– dans quels domaines l’Union européenne (UE) peut-elle agir et de qui tient-elle ses pouvoirs ? C’est la question de la répartition des compétences entre l’UE et les Etats membres ;
– peut-on adopter en France, en Pologne, etc., des réformes sans se soucier du droit européen ?  C’est la question de la primauté du droit européen sur les droits nationaux.

Comme souvent (presque toujours), l’essentiel des réponses se trouve dans les traités européens. Explications ou rappels, le plus simplement possible (au risque de décevoir les spécialistes !).

1 – La répartition des compétences entre l’UE et les Etats membres

Le principe général : il résulte clairement de l’article 5 du traité sur l’Union européenne (TUE). L’UE n’a que les compétences qui lui sont attribuées par les traités ; c’est pourquoi on parle de compétence d’attribution.
On souligne que les traités ont été signés et ratifiés par tous les Etats membres y compris ceux qui n’étaient pas encore membres de l’UE à la date de leur adoption : ils les ont signés et ratifiés lors de leur adhésion à l’UE. L’UE tient donc toutes ses compétences de la volonté des 27 Etats membres.

Conséquence logique : toute compétence qui n’est pas attribuée à l’UE appartient à chacun des Etats membres.

Les différentes formes de compétence d’attribution : la compétence d’attribution de l’UE varie en fonction des domaines concernés. Elle est soit exclusive, soit partagée, soit d’appui, comme cela est prévu dans le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE).
L’UE a une compétence exclusive pour les domaines énumérés à l’article 3 TFUE : union douanière, règles de concurrence, politique monétaire pour les Etats membres ayant adopté l’euro, conservation des ressources biologiques de la mer, politique commerciale commune, conclusion d’accords internationaux (sous certaines conditions). Dans tous ces domaines, l’UE est seule compétente pour adopter des actes contraignants qui s’imposeront donc aux Etats membres.

L’UE a une compétence partagée dans les domaines énumérés à l’article 4 TFUE, notamment : marché intérieur, politique sociale, environnement, protection des consommateurs, transports, énergie, espace de liberté, de sécurité et de justice, enjeux communs de sécurité en matière de santé publique, etc.
La compétence est dite partagée car si pour légiférer l’UE est en quelque sorte prioritaire, les Etats n’en sont pas moins compétents dans deux situations :
.  d’abord, tant que l’UE ne légifère pas dans ces domaines, ils peuvent le faire directement  : exemple, en 2019, en l’absence de dispositions européennes en matière d’actifs numériques, le législateur français a pu les réglementer (loi Pacte du 22 mai 2019). Bien évidemment, lorsque le texte européen en préparation à ce sujet sera adopté, la France – comme les autres Etats membres – devra en respecter les dispositions, en modifiant si besoin sa propre législation (ce qui en l’espèce se fera à la marge car le droit français a largement inspiré ce texte européen, voir Banque-Notes Express du 14 juin 2021).
. ensuite, lorsque l’UE a légiféré, les Etats membres ont compétence pour tous les points sur lesquels elle n’a pas jugé nécessaire d’intervenir, leur laissant alors toute latitude pour le faire (c’est le principe de subsidiarité).

L’UE a une compétence d’appui dans les domaines énumérés à l’article 6 TFUE, notamment : industrie, culture, tourisme, éducation, formation professionnelle, jeunesse et sport, etc. L’UE ne peut agir que pour soutenir, coordonner, ou compléter les actions des Etats membres.

On constate que ces articles 3, 4 et 6 TFUE posent les principes et se bornent à énumérer les domaines faisant l’objet de chacune des trois formes de compétence de l’UE. Ils ne se suffisent donc pas à eux-mêmes et doivent être lus en relation avec les articles spécifiques du traité concernant chacun des domaines énumérés. Une telle lecture complémentaire (et minutieuse) est indispensable pour bien savoir ce qui relève ou pas de la compétence de l’UE : en effet, au détour d’un article que l’on croyait tout entier consacré à sa compétence, une exception donne au contraire expressément compétence aux Etats membres sur un point particulier.
L’actualité française nous en offre un bon exemple : il concerne l’immigration qui est une composante de ce qu’on appelle l’espace de liberté, de sécurité et de justice et qui, à ce titre, relève de la compétence partagée de l’UE prévue à l’article 4 TFUE comme on l’a vu plus haut. Il faut se reporter à l’article 79 TFUE qui précise dans quels domaines concernant l’immigration l’UE peut prendre des mesures : conditions d’entrée et de séjour, visas, titres de séjour de longue durée, y compris aux fins de regroupement familial, etc. L’UE a donc une très large compétence qu’elle n’a pas manqué d’exercer.

Or, en septembre dernier, Michel Barnier a proposé d’instaurer en France un moratoire sur l’immigration. Il a semé le trouble sans doute parce qu’il en a fait l’annonce dans une forme trop rapide. Ses propos ont été mal compris par de nombreux commentateurs et il a dû les préciser : il visait l’immigration économique de ressortissants entrant en France en provenant de pays tiers (et non d’un Etat membre de l’UE).
Sur ce point, on ne peut lui reprocher d’aller à l’encontre des règles européennes et de son engagement européen. En effet, l’article 79 qui, on le répète, donne à l’UE une large compétence en matière d’immigration, se termine par un alinéa 5 ainsi rédigé :
« Le présent article n’affecte pas le droit des États membres de fixer les volumes d’entrée des ressortissants de pays tiers, en provenance de pays tiers, sur leur territoire dans le but d’y rechercher un emploi salarié ou non salarié ».

On ne lit jamais assez les traités européens !

2 – La primauté du droit européen sur les droits nationaux

On ne trouve pas ce principe de primauté gravé dans le texte même des traités, mais dans une Déclaration (n°17) annexée aux traités, tels que modifiés en 2007, et qui est ainsi rédigée :

« La Conférence rappelle que, selon une jurisprudence constante de la Cour de justice de l’Union européenne, les traités et le droit adopté par l’Union sur la base des traités priment le droit des États membres, dans les conditions définies par ladite jurisprudence ».

La Conférence dont il s’agit est la Conférence intergouvernementale, donc réunissant les représentants de tous les Etats membres. Ceux-ci confirment donc la primauté du droit européen telle que dégagée par la Cour de justice dès 1964 (CJCE, arrêt du 15 juillet 1964, Costa c/ENEL).

On souligne que la Cour a dégagé ce principe, constamment réaffirmé, conformément au rôle qui lui est assigné par les traités, donc par les Etats membres, qui est d’assurer « le respect du droit dans l’interprétation et l’application des traités » (article 19 §1 TUE). Comme le rappelle son président actuel, Koen Lenaerts, (dans un entretien aux Echos des 29 et 30 octobre 2021, p.7), ce principe est nécessaire au fonctionnement de l’UE : « l’UE ne peut fonctionner que si le droit national cède le pas au droit commun européen ».

Le principe de primauté signifie que les traités et les textes adoptés par l’UE priment les lois nationales.  Sur ce point, le principe n’est pas remis en cause. En revanche, le débat actuel porte sur le point de savoir si les traités priment les constitutions nationales : à cet égard, on assiste depuis quelques mois à un affrontement inédit entre l’UE et le gouvernement polonais.

Les termes de ce débat sont parfois d’une extrême subtilité. Il n’est pas dans notre intention d’entrer dans ces profondeurs (pour cela, voir notamment : Francesco Martucci, « La Pologne et le respect de l’État de droit : quelques réflexions suscitées par la décision K3/21 du Tribunal constitutionnel polonais », Le Club des juristes, 15 oct. 2021).

Certes, tout cela est du droit ; les politiques ont le pouvoir de le changer…mais c’est déjà une autre histoire !

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