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La procédure législative européenne


La limitation des rémunérations des banquiers (les bonus)*,
une illustration de la procédure législative européenne

par Nicolas Couturier

(les mots suivis du signe (*) sont définis dans la rubrique Définitions et Explications)

Après une négociation qui a duré plusieurs mois, le Parlement européen et le Conseil de l'Union européenne (dont la présidence tournante* est exercée par l'Irlande du 1er janvier 2013 au 30 juin 2013) se sont mis d'accord pour limiter la rémunération des banquiers de l’Union européenne.

 

A cette annonce, le député européen Othmar Karas s'est  enthousiasmé : "Pour la première fois de l'histoire de la régulation des marchés financiers de l'Union européenne, nous allons limiter les bonus des banquiers".  En effet, il est prévu que les primes versées aux dirigeants des banques européennes ne pourront pas dépasser le montant de leur salaire annuel. En l'état actuel du projet, cette limitation est censée s'appliquer à tous les salariés des établissements de crédit et des entreprises d'investissement européens, où qu'ils soient basés, ainsi qu’aux banques étrangères exerçant dans l’UE. Ce seuil pourra être relevé, dans la limite du double, si une majorité d'actionnaires le souhaite.

Au-delà du symbole qu’il porte, ce projet de texte nous permet d’illustrer la procédure législative européenne, son déroulement et le rôle que chacun des acteurs y joue.

Comment  ce projet de texte limitant les rémunérations est-il apparu ?
Comme toute histoire, il y a un commencement… En fait, ce projet de texte est un amendement* qui a été adopté au cours de la procédure législative européenne visant à mettre en place, au sein de l’Union européenne, les dispositions des accords dits de Bâle 3.  Les recommandations de Bâle 3 sont des accords internationaux, mais ils ne s'appliquent pas de manière directe aux États et aux acteurs économiques ; en clair, ils ne créent pas de nouvelles obligations. Pour que ces recommandations deviennent obligatoires dans l'Union européenne, il faut un texte européen, qui peut prendre la forme d’une directive* ou d’un règlement*.
C’est ainsi que la Commission européenne, et plus précisément l’équipe du Commissaire Michel Barnier et les services de la Direction « marché intérieur et services » ont préparé une proposition de directive dite CRD IV (Capital Requirements Directive) ou, en français, Directive sur les  fonds propres réglementaires. Comme le plus souvent avant de finaliser une proposition de directive, la Commission a réalisé un travail d'enquête et de sondage par une consultation publique, via son site internet, afin de recueillir les avis de toutes les personnes intéressées.
Ces consultations s’adressent à tous : tout le monde peut donc y répondre et faire ainsi valoir son opinion sur la proposition de directive (ou de règlement). Certes les professionnels du secteur concerné (en l’espèce, les professionnels du secteur financier) et les administrations nationales sont soucieux d’apporter des réponses précises aux questions posées par la Commission dans la consultation qu’elle a lancée ; mais tous les citoyens européens peuvent aussi émettre leurs points de vue. On souligne au passage, que les Français n’ont pas beaucoup l’habitude de participer à ces consultations publiques de la Commission, alors que les citoyens d’autres États ne manquent pas de faire entendre leur voix.
Au vu des avis reçus, les services de la Commission en charge de la préparation de la proposition de directive (ou de règlement), peuvent en finaliser la rédaction.  La proposition est alors mise à l’ordre du jour d’une réunion des commissaires pour adoption. La Commission européenne a achevé la première étape de la procédure, celle de la préparation d’une proposition de directive (ou de règlement). Elle présente donc sa proposition au Parlement européen et au Conseil. Une nouvelle étape de la procédure s’ouvre.

Mais quel est le lien avec le projet de texte sur la limitation des bonus ?
Dans la proposition de directive (CRDIV) présentée par la Commission au Parlement européen et au Conseil, il n’y avait aucune disposition sur la limitation des bonus. Le Parlement, représentant les citoyens de l'Union européenne, a décidé d’insérer dans la proposition de directive un amendement portant création d'une limitation des bonus des salariés des établissements de crédit et entreprises d'investissement.
L'amendement a été discuté et voté en commission parlementaire, puis voté par l'ensemble des députés européens, qui l'ont approuvé dans leur majorité. Cela démontre le pouvoir dont dispose le Parlement européen pour amender les textes proposés par la Commission. Nous retrouvons cette faculté également au niveau national, avec le pouvoir d'amendement des députés ou sénateurs. Le Parlement a donc décidé de proposer cette modification qui répond, il faut le dire, à une attente d'un grand nombre de citoyens européens concernant ce sujet.

Mais alors, la procédure est terminée ? Les « bonus » sont maintenant limités ?
Évidemment non, ce n'est pas encore terminé… après avoir été examinée et amendée par le Parlement, la proposition de directive est examinée par Conseil de l'Union européenne (ministres des gouvernements nationaux). Ceux-ci prennent connaissance du texte de la Commission et des amendements proposés par le Parlement européen.
Les représentants du Royaume-Uni ont marqué leur forte opposition à l’amendement limitant les bonus des banquiers. Deux raisons principales expliquent cette opposition. En premier lieu, la limitation envisagée contrevient à la politique de libéralisme économique  du Royaume-Uni, qui repose sur l'idée que le marché  doit se réguler par lui-même. En second lieu, le Royaume-Uni dispose de la principale place financière de l’UE : en effet, la City est un véritable poumon économique du pays et emploie aujourd'hui plus de 700 000 personnes. On peut comprendre l'intérêt que cela représente pour le premier ministre britannique David Cameron en matière économique, mais surtout politique.

C'est à ce moment qu'est intervenue la négociation entre le Parlement et le Conseil ?
Oui…Un amendement doit être discuté. Le Conseil peut demander que sa rédaction ou sa finalité soit différente, mais le Parlement peut s'y refuser… C'est là qu'entre en jeu une phase de négociation. Le Parlement peut soutenir son amendement, le modifier ou bien le retirer selon le résultat de cette discussion. On retrouve cette phase en France avec le procédé dit de la « navette parlementaire », qui désigne les allers et retours d’un projet de texte entre l'Assemblée nationale et le Sénat jusqu’à l’adoption d’une rédaction identique.
S’agissant de cet amendement sur les bonus, le Parlement européen refusait de le retirer.  Après plusieurs mois de négociation, les parlementaires et la présidence du Conseil (alors exercée par l’Irlande, on le rappelle) se sont mis d'accord, le 28 février 2013, sur une rédaction du texte. Il fallait ensuite que l’amendement soit approuvé par le Conseil de l'Union européenne (les ministres des 27 Etats membres de l’UE) : or, lors de la réunion du 5 mars, le Royaume-Uni a encore fortement exprimé son opposition.  En vain.

Pourquoi le Royaume-Uni n’a-t-il  pas pu obtenir satisfaction ?
Parce que l'Union fonctionne selon des règles démocratiques, qui reposent sur le concept de majorité/minorité. Certes, il existe encore quelques domaines, où l'unanimité des États est requise pour changer les textes (c'est le cas de la fiscalité), mais ici nous sommes dans un système de majorité qualifiée*. Lors de la réunion du 5 mars 2013, le Royaume-Uni s'est retrouvé seul face aux autres États membres qui souhaitaient la mise en œuvre d'une telle législation (la France par exemple). Il ne pouvait donc pas s'y opposer seul. Néanmoins, il a obtenu une faible compensation : le vote du Conseil sera retardé à fin avril 2013.
Ce report n'a pas empêché le Parlement européen d'approuver le résultat de la négociation sur l'amendement, et cela par un vote du 16 avril 2013. L'amendement est donc accepté par le Parlement européen. Désormais, il ne manque plus que le vote du Conseil de l'Union européenne.

Et que va devenir ce texte? Sera-t-il applicable dès le vote du Conseil ?
Non…On rappelle qu’il ne s'agit que d'un amendement parmi d'autres à la proposition de directive CRD IV qui fait également l’objet d'autres discussions et d'autres amendements.
Lorsque le Parlement européen et le Conseil auront marqué leur approbation sur une rédaction définitive de l’ensemble des modifications apportées à la proposition initiale de la Commission, un nouveau vote interviendra.  Si le vote est positif, la directive (dite CRDIV) sera enfin adoptée et elle comportera vraisemblablement un article portant sur la limitation des « bonus ». Ainsi s'achèvera  la procédure législative.

Pour conclure
La petite histoire explique souvent la grande histoire. Le cheminement de cet amendement nous a permis de voir le déroulement de la procédure législative européenne, qui obéit aux principes démocratiques tels que nous les connaissons dans les différents États membres.
Notons que pour la limitation des bonus,  la Commission européenne n'a joué apparemment aucun rôle, si ce n'est celui de ne pas s’être opposée à l’amendement introduit lors des travaux parlementaires. Soulignons au passage, qu’il lui est possible à tout moment de retirer une proposition de directive si elle estime que les différents amendements qui lui ont été apportés, ont dénaturé le texte initial. Dans ce cas, elle reprend sa proposition et en propose une autre « modifiée ».
Notons le rôle du Parlement européen, institution qui dispose de la légitimité démocratique grâce à son élection au suffrage universel. Il est une force de proposition importante dans la modification des textes et constitue souvent un relais des aspirations et demandes des citoyens de l'Union.
Observons également le rôle joué par le Conseil de l'Union européenne, qui représente les intérêts nationaux, en tant que co-législateur et qui peut, lui aussi, apporter d'importantes modifications à la législation proposée par la Commission.
Remarquons, enfin, le système de vote à la majorité qualifiée, et non pas le vote à l'unanimité qui présente le défaut de freiner certaines avancées. La majorité qualifiée permet la réunion d'un consensus fort favorisant la mise en œuvre d'une véritable volonté politique et la naissance de projets de grande envergure. D'ailleurs, ce type de majorité, de par le seuil qu'elle impose, respecte les droits de la minorité, mieux parfois qu’au niveau national.
En fait, Commission européenne, Parlement européen et États membres (via le Conseil de l'Union européenne), tous apportent leur pierre à l'édification d'une législation européenne.