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Zoom d’une juriste sur la Banque centrale européenne (BCE)

Le Billet de Blanche Sousi

La « BCE devrait… », la « BCE n’a qu’à…. », mais aussi « la BCE ne devrait pas… », elle « n’aurait pas dû… » ; combien de fois entendons-nous ou lisons-nous de tels regrets contradictoires en forme de reproches ? Ces critiques émanent d’observateurs, d’experts ou de responsables politiques qui oublient souvent de dire que la BCE agit conformément aux textes qui l’organisent (le Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne -TFUE – et ses statuts prévus dans le Protocole n°4 annexé au TFUE).
Cet oubli est utile car il permet de reporter sur la BCE la responsabilité de certaines difficultés que rencontrent nombre d’Etats membres : les problèmes d’emploi, de croissance, de dettes publiques seraient résolus « si la BCE … ». Les citoyens mal informés approuvent et vont relayer ce discours sans bien avoir compris les règles qui gouvernent la BCE et l’ensemble du système qu’elle constitue avec les banques centrales nationales (BCNs). D’ailleurs, ils ne savent plus très bien quel est désormais le rôle de ces BCNs. Il est vrai que la matière est complexe ; pourtant si l’on regarde de près ses aspects strictement juridiques, on est mieux armé pour la comprendre. Quelques zooms suffisent.
Zoom d’abord sur la distinction entre l’Eurosystème et le SEBC (Système européen de banques centrales). Elle s’explique simplement par le fait que tous les Etats membres de l’Union européenne n’ayant pas adopté l’euro, les compétences qu’ils ont transférées au plan européen ne sont pas les mêmes pour tous : politique monétaire unique pour les uns, simple coordination monétaire pour les autres.Il faut donc distinguer deux ensembles.

1 – L’ensemble constitué par la BCE et les seules BCNs des Etats membres dont la monnaie est l’euro (17 à ce jour) : c’est l’Eurosystème. Il définit et mène la politique monétaire de la zone euro. Son organe de décision est le Conseil des gouverneurs composé du Directoire de la BCE et des gouverneurs de chacune des 17 banques centrales de la zone euro.
Dès qu’un Etat membre de l’UE adopte l’euro, sa banque centrale nationale entre dans l’Eurosystème, et son gouverneur dans le Conseil des gouverneurs : ce sera le cas pour la Lettonie au 1er janvier 2014.
2 – L’ensemble constitué par la BCE et les BCNs de tous les Etats membres de l’UE (28 depuis le 1er juillet 2013 avec l’entrée de la Croatie dans l’UE) : c’est le SEBC. Il veille notamment à favoriser la coopération entre toutes les BCNs et la coordination des différentes politiques monétaires au sein de l’UE. Son organe de décision est le Conseil général composé du Président et du vice-Président de la BCE et des gouverneurs des 28 banques centrales.
Zoom ensuite sur l’organisation juridique de la BCE. La BCE est organisée un peu comme une société. Elle a un président (actuellement Mario Draghi), un directoire, mais aussi des actionnaires qui détiennent donc son capital social. Mais qui sont ces actionnaires ? Ce sont toutes les banques centrales nationales des Etats membres de l’Union européenne et elles seules : les Etats (ni personne d’autre d’ailleurs) ne peuvent détenir une part du capital social de la BCE. Quant à la part détenue par chaque BCN, elle est fixée en fonction de la population et du produit intérieur brut de l’Etat concerné (article 29 des statuts).
A noter que les BCNs des Etats  membres dont la monnaie est l’euro doivent verser (on dit« libérer ») intégralement le montant de leur part de capital, contrairement aux autres BCNs qui n’en libèrent qu’un faible pourcentage (pour participer aux frais communs sans rapport avec la politique monétaire unique).
Il résulte de la structure de son capital, que la BCE est une filiale commune des 28 BCNs. Cela peut surprendre, mais c’est ainsi. Le zoom suivant permet de voir qui fait quoi.
Zoom sur les organes de décision de la BCE. Il y en a trois : le Directoire, le Conseil des gouverneurs et le Conseil général.
– Le Directoire comprend six membres : le Président de la BCE, le vice-Président et quatre autres membres, tous nommés par le Conseil européen (chefs d’Etat et de gouvernement), après consultation du Parlement européen, pour une durée de 8 ans non renouvelable (gage d’indépendance). Le Directoire assure la gestion courante de la BCE et met en œuvre les décisions arrêtées par les deux autres organes de décision. A ce titre, il « donne les instructions nécessaires aux BCNs », mais il ne faut pas y voir un pouvoir de contrôle qu’exercerait la BCE (la filiale) sur les BCNs (les mères) ce qui serait contraire aux pouvoirs généralement accordés aux sociétés filiales. Il s’agit seulement de permettre la bonne exécution, au plan national, des décisions prises par le Conseil des gouverneurs et le Conseil général.
– Le Conseil des gouverneurs : organe de l’Eurosystème, on rappelle qu’il comprend le Directoire de la BCE et les gouverneurs des BCNs des Etats dont la monnaie est l’euro. Présidé par le Président de la BCE, il prend ses décisions par consensus ou, lorsque nécessaire, par vote à la majorité, chaque membre ayant une voix (sauf pour les décisions concernant le capital de la BCE pour lesquelles s’applique la pondération correspondant à la part détenue dans le capital social).
– Le Conseil général : organe du SEBC, on rappelle qu’il comprend le Président et le vice-Président de la BCE et les gouverneurs de toutes les BCNs de l’UE. Ses décisions sont également prises par consensus, ou si nécessaire, par vote à la majorité, chaque membre ayant une voix.
Zoom enfin sur l’indépendance. Elle est prévue par les textes et s’exprime essentiellement de deux façons.
1- Il est interdit à la BCE, aux BCNs et aux membres du Directoire, de solliciter ou de recevoir des instructions non seulement des institutions de l’Union européenne, mais aussi des gouvernements des Etats membres ou de tout autre organisme (art.130 TFUE). Ainsi le discours d’un ministre ou d’un chef d’Etat, par exemple, qui demanderait à la BCE de changer sa politique monétaire, serait une violation du Traité.
2- Il est interdit à la BCE et aux BCNs de financer les institutions de l’Union européenne mais aussi les Etats membres (administrations, organismes, entreprises publiques) (art.123 TFUE et article 21 des statuts). La BCE assure les besoins de financement des établissements de crédit, mais pas des Etats. C’est pourquoi elle ne peut pas acheter directement au moment de leur émission (sur le marché dit « primaire ») des titres d’Etats (par exemple des bons du Trésor français)  même si les Etats le lui demandent ! L’interdiction expressément inscrite dans le Traité lui assure son indépendance. En revanche, elle peut acheter de tels titres lorsqu’ils sont revendus par des investisseurs (sur le marché dit « secondaire »).

Oublier ces règles et principes juridiques prévus dans le Traité (en particulier l’indépendance) lorsqu’on porte un jugement sur la politique menée par la BCE, c’est risquer de se tromper. Le faire volontairement, c’est tromper les citoyens mal informés.