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La Commission européenne – Gardienne des traités et de l’intérêt général européen

La Commission européenne
Gardienne des traités et de l’intérêt général européen

Nicolas Couturier

La Commission européenne est l’une des plus anciennes institutions de la construction européenne. Créée en 1954 avec le traité CECA (Communauté européenne du charbon et de  l’acier), sous la dénomination « Haute autorité de la CECA », elle a été renommée par le traité de Rome en 1957 en « Commission européenne ».

Institution incontournable de l’aventure communautaire, elle a pour mission générale – qui sous-tend toutes ses compétences -,  de promouvoir l’intérêt général européen et de prendre les initiatives appropriées à cette fin (article 17.1 du Traité sur l’Union européen (TUE). Or, les citoyens le savent peu : appelée, souvent de manière péjorative par l’injective « Bruxelles », la Commission européenne est beaucoup décriée parfois pour des raisons justifiées, mais généralement par méconnaissance et désinformation.
L’objectif de cet article est de corriger quelque peu ce constat, en essayant de mieux faire comprendre cette institution centrale de la construction européenne.
Les compétences de la Commission sont nombreuses et il n’est pas possible ici de les présenter toutes : c’est ainsi que nous ne traiterons pas, notamment, de ses pouvoirs en matière de gestion du budget de l’UE, de financements de programmes, ou encore de représentation extérieure de l’UE.
En revanche, nous proposons de porter notre attention sur celles qui focalisent sans doute le plus la méconnaissance (son rôle de « gardienne des traités »), les critiques (son pouvoir d’initier les textes européens) et les craintes (son pouvoir renforcé en matière de coordination budgétaire).

1 – Que sous-entend le qualificatif « gardienne des traités » ?
« Gardienne des traités » est souvent l’expression utilisée pour exprimer le rôle de la Commission européenne prévu par l’article 17.1 TUE : « Elle veille à l'application des traités ainsi que des mesures adoptées par les institutions en vertu de ceux-ci. Elle surveille l'application du droit de l'Union sous le contrôle de la Cour de justice de l'Union européenne ».

Mais que signifie réellement cette formule ? 
Rappelons, avant tout, que la Commission européenne est une institution qui n’a pas de lien d’attache direct avec les peuples européens. Elle représente l’intérêt de l’Union européenne, c’est-à-dire de l’ensemble des peuples de manière indifférente. Elle assure un contrepoids face aux intérêts nationaux. Bien que sa composition soit le fruit des élections européennes, elle n’est pas liée comme le Parlement, par un processus électif, et donc par la satisfaction des électeurs. Cette particularité, et le caractère indépendant de la fonction de Commissaire, lui donne l’indépendance suffisante pour veiller à l’application du droit de l’Union européenne, tiré des Traités et du droit dérivé de ceux-ci (règlements, directives, recommandations, décisions, avis). Mais elle agit toujours sous le contrôle de la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) : on ne doit jamais l’oublier. L’intervention de la CJUE au sommet des institutions européennes témoigne de ce que la construction européenne vise à établir un état de droit dont la Cour est garante.
Etre gardienne des traités, c’est d’abord promouvoir une législation répondant aux besoins d’une construction européenne solide et cohérente pour l’ensemble des citoyens européens : la Commission s’assure ainsi que les propositions de textes législatifs sont conformes aux intérêts supranationaux de l’Union et non pas à un simple consensus d’intérêts nationaux ;  mais c’est aussi veiller à l’application de cette législation par les Etats membres, et plus généralement des dispositions prévues par les traités.

–  Illustration de cette mission : le contrôle de règles de la concurrence (articles 101 et suivants du TFUE).
La Commission officie, à l’échelle européenne, comme l’autorité de contrôle de la concurrence française dont la compétence est limitée au territoire national. En effet, la Commission est l’autorité qui surveille le bon fonctionnement du marché intérieur. Elle contrôle les cas de concentrations ou de fusions d’entreprises, afin que celles-ci ne perturbent par le marché en créant des entités trop dominantes. Elle veille à ce que le marché unique soit efficace, en protégeant les consommateurs des risques d’ententes ou d’abus de position dominante (cas des monopoles) que des entreprises seraient amenées à réaliser pour contrôler les prix et/ou un secteur économique. Au-delà de cette fonction de contrôle, la Commission peut sanctionner ces comportements néfastes au bon fonctionnement du marché intérieur et intérêts des consommateurs, en imposant des amendes aux entreprises concernées. Mais tout cela, répétons-le, se fait toujours sous le contrôle de la CJUE : les entreprises qui feraient l’objet d’une décision de la Commission leur infligeant des amendes peuvent contester une telle décision devant la Cour.

– Autre illustration de cette mission de gardienne des traités : si la Commission constate qu’un Etat ne respecte pas une disposition du droit de l’Union, elle peut saisir la CJUE (on parle de recours en manquement ou en carence). 
A noter qu’un Etat membre peut saisir directement la CJUE, s’il constate qu’un autre Etat ne respecte pas ses obligations envers le droit de l’Union, mais il devra préalablement saisir la Commission (article 259 TFUE).

Dans toutes les hypothèses, la Commission adresse d’abord une mise en demeure à l’État manquant à ses obligations. Cette mise en demeure ne fait, en principe, l’objet d’aucune publicité et l’État dont il est question dispose d’un délai de deux mois pour faire parvenir ses observations. Dans le cas contraire, ou si la Commission ne change pas de position après réception et examen de ces observations, elle envoie un avis motivé à l’État membre concerné. La procédure est alors officialisée par l’intermédiaire d’un communiqué de presse. Si, dans un délai de deux mois, cet avis motivé reste sans impact effectif sur la législation de l’État mis en cause, la Commission peut saisir la CJUE. Si dans son arrêt, la Cour constate qu’en effet, l’Etat a manqué à ses obligations, celui-ci devra modifier sa législation en conséquence. S’il ne le fait pas après nouvelle mise en demeure et avis motivé de la Commission, celle-ci pourra saisir une seconde fois la CJUE aux fins de voir mettre en place une sanction, sous forme d’une astreinte et/ou d’une amende (article 260 TFUE).

« Gardienne des traités » n’est donc pas seulement une expression. C’est une mission concrète de la Commission européenne, assurant l’efficacité, la bonne application et le respect du droit de l’Union européenne.

2 – Quel est le rôle de la Commission dans le processus législatif ? L’initiative législative.
Avant de l’expliquer, il faut rappeler les compétences de l’Union européenne afin de répondre à de fréquentes critiques qui lui sont adressées. En effet, l’une des grandes erreurs qui est souvent faite lorsqu’il est question de l’Union européenne en général, concerne la délimitation de ses compétences. Beaucoup de citoyens pensent que les institutions européennes, y compris la Commission, sont des organismes tentaculaires qui s’immiscent dans tous les domaines politiques, économiques et sociaux. Cette vision est fausse. Le Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) distingue trois catégories de compétences : les compétences exclusives (article 3 TFUE), les compétences partagées (article 4 TFUE), les compétences d’appui (articles 5 et 6 TFUE).

Dans les domaines de compétences exclusives, les institutions européennes sont pleinement et uniquement compétentes pour légiférer ou prendre toute décision. Il s’agit de l'union douanière, des règles de concurrence du marché intérieur, de la politique monétaire pour les États membres dont la monnaie est l'euro, de la conservation des ressources biologiques de la mer, de la politique commerciale commune.  L’Union dispose également d’une compétence exclusive pour les accords internationaux concernant ces attributions. On remarque que cette catégorie des compétences exclusives  est clairement limitée.
Dans les domaines de compétences partagées, le droit de légiférer ou de prendre toute décision appartient aussi bien à l’Union européenne qu’aux États membres. Toutefois, ceux-ci ne peuvent exercer cette compétence que dans la mesure où l’Union n’a pas encore exercé la sienne, ou a décidé de ne pas l’exercer. L’énumération de ces domaines figure à l’article 4 : on relève notamment, le marché intérieur, la politique sociale (pour certains aspects), l’environnement, la protection des consommateurs, l’espace de liberté, de sécurité et de justice, etc.
– Dans les domaines de compétences d’appui, l’Union européenne ne peut intervenir que pour soutenir, coordonner ou compléter l’action des États membres. Elle ne dispose donc pas de pouvoir législatif. L’énumération de ces domaines figure à l’article 6 TFUE : on relève notamment, la santé humaine, la culture, le tourisme, l’éducation, la formation professionnelle, la jeunesse et le sport, etc.
Il convient de souligner que dans les domaines de compétences partagées et de compétence d’appui, l’action de l’Union européenne est soumise au respect du principe de subsidiarité, prévu au paragraphe 3 de l’article 5 du TUE. Celui dispose que dans le cadre de ses compétences non exclusives, l’Union intervient seulement si les objectifs d’une action ne peuvent être atteints suffisamment par les Etats membres, mais peuvent l’être mieux au niveau de l’Union européenne.

Nous le voyons, dire que l’Union européenne et précisément la Commission européenne peuvent décider de légiférer de leur propre chef dans tous les domaines  est faux, et témoigne d’une méconnaissance de la réalité des pouvoirs de l’Union européenne.

Ceci étant précisé, comment intervient la Commission dans le processus législatif ? 
L’un des principaux pouvoirs dans un processus législatif est le pouvoir d’initiative, c’est-à-dire le pouvoir de proposer des textes. Dans le cas de l’Union européenne, seule la Commission détient ce pouvoir de proposition d’actes législatifs européens. Afin de formuler ses propositions, la Commission doit prendre en compte, comme on l’a déjà dit plus haut, les intérêts – au sens large – de l’Union et de ses citoyens conformément à son rôle de gardienne des traités, afin  de promouvoir l’intérêt général européen face aux intérêts nationaux.
Pourtant malgré ce monopole, la Commission n’est pas sourde aux projets que viendraient lui soumettre d’autres acteurs politiques, que ce soit le Parlement (art 225 TFUE) et le Conseil (ministres des Etats membres) (article 241 TFUE), ou les citoyens européens, à travers la procédure de l’initiative citoyenne (article 11.4 TUE). Elle suit également les propositions formulées par le Conseil européen (chefs d’Etats ou de gouvernement), même si cette pratique n’est pas prévue par le traité. Dans leur grande majorité, les propositions de la Commission proviennent des requêtes faites par ces différents acteurs. A ce niveau, il parait difficile de dire que la Commission ne laisse aucune place aux revendications des Etats membres et de la société civile.

Comment sont élaborées les propositions législatives de la Commission ? Nous rappelons que les propositions de texte législatif se basent sur les compétences citées ci-dessus et que, sauf pour  ses compétences exclusives, la Commission ne peut agir que dans le respect du principe fondamental de subsidiarité.
Pour élaborer ses propositions, la Commission dispose de plusieurs outils. Tout d’abord, elle est entourée d’un appareil administratif, composé de fonctionnaires spécialisés dans les domaines en question. Elle dispose également d’agences spécialisées par exemple, l’Autorité bancaire européenne (ABE), qui lui apportent des éléments et informations pour rédiger un meilleur projet de texte.
De plus, la Commission peut s’entourer d’experts dans le domaine dont relève l’acte envisagé ; par exemple des associations bancaires représentant « l’industrie bancaire», mais aussi des associations représentant la clientèle des banques. Cette phase de travail aboutit à la publication d’un rapport contenant des axes du projet envisagé.
En outre, la Commission a recours à des consultations publiques, permettant aux citoyens européens de s’exprimer et de fournir des éléments de réflexion. Chaque consultation est ouverte sur le site de la Commission le plus souvent pendant une période de deux mois. A l’issue, une synthèse est rédigée par les fonctionnaires européens, donnant d’autres idées pour la rédaction du projet de texte. A titre d’exemple, nous pouvons citer, en matière bancaire, une consultation portant sur une réforme structurelle du secteur bancaire qui s’est déroulée du 16 mai au 11 juillet 2013 et qui portait sur la recherche de plus de stabilité dans ce secteur. Six mois plus tard, le 29 janvier dernier, la Commission a adopté une proposition de règlement  visant notamment à empêcher les banques les plus importantes de pratiquer la négociation pour compte propre, activité par essence très risquée.
La Commission peut également publier des livres verts chargés d’identifier le sujet de préoccupation en présentant les différentes actions pouvant être mises en œuvre, et des livres blancs qui, eux, tranchent les choix proposés par les livres verts en optant pour une solution.
Une fois formulée de manière définitive par les services de la Commission, la proposition est soumise à l’ensemble du collège des  28 commissaires européens. Si elle est approuvée (généralement l’accord se fait par consensus, mais si besoin par vote à la majorité), elle est transmise au Conseil et au Parlement européen (qui sont les co-législateurs) conformément à la procédure législative ordinaire.

3 – Le renforcement de la coordination budgétaire.
Pourquoi ? La crise débutée en 2008 a battu en brèche de nombreux préjugés. L’un des plus importants reste que, dans l’esprit général, on ne pensait pas qu’un pays membre de l’Union européenne puisse être si proche de la faillite. Personne ne pensait que les Etats membres se retrouveraient dans une spirale infernale, cumulant déficits publics annuels élevés et explosion de la dette publique (dite dette souveraine). Face à cela, les Etats membres et l’Union européenne ont décidé de relancer une politique créée par le traité de Maastricht (1991), mais qui avait été délaissée jusqu’ici : la coordination budgétaire.

Tout d’abord, nous tenons à préciser que « coordination budgétaire » ne signifie pas supervision, ni contrôle budgétaire. Le traité de Maastricht prévoyait que les Etats s’orientent vers des politiques de convergence et de coordination budgétaire. La raison se situe sur le terrain monétaire. Nous avions, à l’époque, plusieurs Etats membres qui s’apprêtaient à partager une monnaie unique. Toutefois, ces Etats se trouvaient dans des situations économiques diverses, avec des niveaux différents en matière de déficits publics et de dette publique. Les fondamentaux économiques étaient eux aussi différents. Les médias et les politiques nous le rappellent d’ailleurs aujourd’hui, avec leurs comparaisons entre l’économie française et allemande. Pour éviter que la monnaie ne soit torturée entre des Etats présentant de telles divergences, et pour inciter chacun à aller vers une convergence budgétaire, qui viendrait renforcer la monnaie unique, les Etats et les institutions européennes projetaient d’améliorer « la coordination budgétaire».
Or, avec la crise des dettes souveraines, nous nous sommes rendu compte que la coordination budgétaire était le parent pauvre de l’Union économique et monétaire. D’ailleurs, il est vraisemblable que si celle-ci avait été plus approfondie, nous aurions « peut-être » (il ne s’agit pas de refaire l’histoire) connu des conséquences moins douloureuses, dues à la Grèce et au manque de transparence de son budget. Pour éviter de nouveaux événements de ce type et renforcer la crédibilité budgétaire des Etats membres, ceux-ci ont décidé de mettre en place une coopération budgétaire plus approfondie. Ces procédures sont régies par plusieurs règlements dits « Six-pack », « Two-pack » et le Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance, tous adoptés entre 2011 et 2013.

Comment s’organise cette coopération ? Qui a la compétence budgétaire des Etats membres ?
Contrairement à ce que nous avons pu lire ou entendre, ce sont les Etats membres qui ont la pleine compétence de la rédaction, de l’adoption et de l’exécution du budget national ! Et uniquement eux ! Les Etats sont les seuls à décider de leurs choix budgétaires. La Commission n’interfère pas dans ces arbitrages. Le choix des sommes allouées à la défense, à la justice, à l’emploi,… sont du seul ressort des parlements nationaux.
La mission de la Commission européenne consiste à contrôler les aspects macroéconomiques du budget. Cela signifie qu’elle veille seulement à ce que le budget national soit construit sur des bases économiques réalistes, en termes de croissance, de déficit, de dette publique,… Elle ne proposera des recommandations visant à la modification du budget national, seulement si l’Etat membre risque de ne pas respecter les engagements prévus par les traités et le pacte de stabilité et de croissance. L’étude de ces fondements économiques est importante, car les Etats pourraient recourir plus facilement à des emprunts, sur la base de prévisions économiques trop optimistes. Ils pourraient argumenter que leur dette publique se stabilisera en pourcentage du PIB, en soutenant que la croissance économique sera présente.

Quelles sont les modalités de cette coordination budgétaire ? Le semestre européen
La procédure de coordination budgétaire est dénommée « semestre européen ». Il s’agit d’un cycle de dialogues entre les institutions européennes et les Etats membres portant sur les projets budgétaires nationaux. Le calendrier est très précis.
– En mars de  chaque année, les chefs d’Etat et de gouvernement s’appuient sur l’examen annuel de la croissance, réalisé par la Commission, pour formuler les lignes directrices de l’Union. Durant cet examen, il est porté une attention sur la situation économique, les progrès réalisés concernant les objectifs prioritaires de l’UE et les projets phares de l’Union.
– En avril, les Etats présentent à la Commission européenne, leurs programmes de stabilité des finances publiques et de convergences des politiques économiques. Il est également étudié les réformes et les mesures proposées par les gouvernements pour améliorer la croissance, l’emploi, la recherche,…
– En mai/juin, la Commission évalue ces programmes et adresse, si nécessaire, des recommandations propres à chaque pays. Le Conseil de l’UE (les ministres) les examine, et le Conseil européen (les chefs d’Etat et de gouvernement) les approuve. Nous avons donc des orientations politiques proposées pour améliorer les plans budgétaires nationaux.
– Fin juin, le Conseil adopte formellement les recommandations par pays. Les Etats peuvent préparer leur projet budgétaire avec des fondements économiques et des informations, voués à peaufiner leur travail. Les législateurs nationaux ont jusqu’au 31 décembre pour adopter le budget national.

Quel est le rôle des recommandations budgétaires faites par la Commission et avalisées par le Conseil ?
Le but de ce semestre européen est de permettre aux Etats membres de construire des projets budgétaires, qui respectent leurs engagements pris vis-à-vis des traités et du pacte de stabilité et de croissance. Ces recommandations proposent des projets politiques ou des réformes, qui pourraient permettre à un Etat membre de conserver des finances publiques saines et de garantir ainsi sa crédibilité budgétaire.
Bien entendu, les recommandations de la Commission européenne, validées par le Conseil, ne sont pas des actes contraignants. Les Etats n’ont aucune obligation d’appliquer les recommandations et les réformes proposées. Toutefois, celles-ci ne sont faites que dans l’objectif de permettre aux Etats membres de respecter leur engagements budgétaires prévus par le pacte de stabilité et de croissance, en matière de déficit public et de dette publique. Il ne s’agit donc que de suggestions faites aux Etats membres, pour assainir leurs finances publiques et leur éviter, dans le cas où ils s’écarteraient des objectifs prévues par les textes européens, d’être soumis à la procédure de déficit excessif qui peut, parfois, conduire à des sanctions.

Qu’est ce que la procédure de déficit excessif et ses éventuelles sanctions ? 
Tous les Etats de l’Union européenne doivent respecter les engagements budgétaires qu’ils ont pris lors de la signature des traités et du pacte de stabilité et de croissance, et plus précisément les fameux seuils de 3% du PIB pour les déficits publics (déficit annuel) et de 60% du PIB pour la dette publique (déficits annuels cumulés) chiffres qui ont été choisis pour éviter une augmentation mécanique de cette dernière. Actuellement, l’attention de la Commission est surtout portée sur les déficits publics, étant donné que la dette publique a explosé, dans l’ensemble des Etats, durant la crise. 
S’il apparaît qu’un Etat ne respecte pas ces critères de convergence, malgré les recommandations qui lui ont été faites par la Commission et avalisées par le Conseil, ce dernier prend une décision constatant qu’il existe un déficit excessif dans cet Etat. Cette décision peut être rendue publique, et elle l’est généralement ce qui a, sans doute, des conséquences notamment pour la crédibilité dudit Etat sur les marchés financiers. C’est donc une forme de sanction. Est-ce la seule ?
Il y a là une différence entre les Etats qui font partie de la zone euro et les ceux qui n’en font pas partie. Pour ces derniers, une décision de déficit excessif, les empêche d’entrer dans la zone euro puisque le respect des critères de convergence est une condition pour adopter la monnaie unique. Cette impossibilité dure tant que la décision de déficit excessif n’est pas levée (donc après nouvel examen des finances publiques, nouveau rapport de la Commission, etc..). A part cela, ils n’encourent aucune sanction.
En revanche, les Etats membres de la zone euro qui feraient l’objet d’une décision de déficit excessif et qui persisteraient à ne pas remédier à cette situation, pourraient se voir appliquer par le Conseil différentes sanctions (amendes, dépôt ne portant pas intérêt, etc.).
Contrairement à une idée répandue, ce n’est donc pas la Commission qui sanctionne les Etats. En effet, la Commission européenne recommande au Conseil de sanctionner un Etat, qui ne respecterait pas ses engagements.  Il faut souligner que depuis le règlement dit «  Six-pack » entré en vigueur en décembre 2011, une nouveauté a été mise en place. Désormais le Conseil mettra en œuvre des sanctions, sauf si une majorité qualifiée d’Etats s’y oppose. C’est le principe de la majorité inversée. Auparavant, la décision de sanctionner ne pouvait être prise que si une majorité d’Etats votait en sa faveur. Cette modification de vote réduit ainsi l’influence des grands Etats, dont certains étaient parvenus à échapper aux sanctions de cette procédure. Encore une fois, la Commission propose mais ne décide pas !
Nous sommes loin d’une intervention directe de la Commission dans le processus de d’élaboration des budgets nationaux. Il s’agit surtout de proposer des axes qui permettraient de garantir la crédibilité de l’ensemble de l’Union européenne, et particulièrement de la zone euro, d’améliorer la convergence économique entre les différentes Etats membres et de donner un socle de statistiques économiques valables pour l’ensemble de l’Union européenne.

En conclusion, la Commission est une création originale de la construction européenne. Source de critiques, elle assure pourtant la promotion et la sauvegarde, non pas d’une corporation ou d’une classe sociale, mais d’un concept : celui de l’intérêt général européen. Elle n’est pas celle qui légifère, mais celle qui propose et exécute. Les législateurs de l’UE sont le Conseil de l’Union et le Parlement. Pour rappel, le premier représentant les différents Etats membres et leur intérêts nationaux, le second représente les citoyens de l’Union européenne, selon leurs sensibilités politiques : cela tombe à pic, car les élections européennes arrivent à grand pas…