La BCE et les BCNs
Quel est le rôle de l’Eurosystème
sur la liquidité et la solvabilité des banques commerciales ?
Nicolas Couturier
(un remerciement particulier à Gisèle Reynaud, Maître de conférences en sciences économiques à l'Université Lumière Lyon 2, pour ses conseils avisés).
(Les mots suivis du signe (*) sont définis dans la rubrique Définitions et explications)
Quelques éléments de terminologie pour poser le décor
On rappelle d’abord que l’Eurosystème est l’ensemble constitué de la Banque centrale européenne (BCE) et des Banques centrales nationales (BCNs) des Etats membres de l’Union européenne ayant adopté l’euro (17 à ce jour). Le système fonctionne de manière décentralisée : les décisions sont prises par la BCE, mais elles sont exécutées par chacune des BNCs concernées.
Quant à l’expression « banques commerciales », elle est utilisée dans le langage courant, pour les distinguer des banques centrales. L’expression désigne toutes les banques au sens large (et non au sens juridique) : qu’elles soient ou non sous forme mutualiste, qu’elles aient une clientèle de ménages, d’entreprises ou d’investisseurs, qu’on les appelle banques de détail, banques de dépôts, banques d’affaires ou d’investissement, ou plus généralement établissements de crédit, peu importe. Les termes « banques commerciales » recouvrent toutes ces catégories.
Comme toute entreprise, une banque commerciale peut rencontrer deux types de difficultés :
– elle peut manquer de trésorerie, de « liquidités », pour faire face à des échéances à très court terme. On dit alors qu’elle n’est plus liquide ;
– elle peut détenir un actif total (trésorerie, créances à court, mais aussi à moyen et long terme, biens immobiliers) inférieur au total de son passif (toutes ses dettes même à très long terme). On dit alors qu’elle n’est plus solvable.
Une entreprise qui a des difficultés de trésorerie, va demander à son banquier (une banque commerciale) de lui accorder un découvert ou un prêt, le plus souvent contre remise de créances (lettres de change, billets à ordre, etc.…) ou d’autres garanties. Mais si elle est insolvable, sa faillite n’est pas loin et son banquier ne peut rien pour elle.
On retrouve un scénario comparable lorsqu’une banque commerciale se trouve confrontée à ces deux difficultés.
1 – Cas où une banque commerciale a des difficultés de trésorerie.
Comme toute entreprise, elle va rechercher les liquidités qui lui manquent. Elle peut les trouver auprès d’autres banques commerciales qui, ayant des excédents de liquidités, cherchent à les placer (c’est le marché interbancaire) ; mais il arrive qu’elle n’en trouve pas parce qu’aucune banque ne lui fait confiance, sauf à des conditions trop onéreuses : le taux qui lui est demandé est trop élevé et elle ne peut emprunter à ce prix. Mais alors ? C’est là qu’entre en jeu la banque centrale dont elle relève.
En effet, toute banque centrale a pour rôle fondamental d’assurer la stabilité du système bancaire, c’est-à-dire qu’elle doit veiller à ce que les difficultés de telle ou telle banque commerciale ne créent pas de difficultés aux autres, ce qui pourrait déstabiliser l’ensemble, puisqu'une banque qui ne peut pas payer ce qu'elle doit à une autre banque, risque de la rendre à son tour non liquide, et ainsi de suite. Il faut donc impérativement éviter ce risque de contagion à tout le système, appelé « risque systémique ». Pour remplir ce rôle, toute banque centrale fournit aux banques commerciales les liquidités dont elles ont besoin, mais cela, bien sûr, contre rémunération et garanties : elle est la « banque des banques ». Les banques centrales assurent donc le refinancement des banques commerciales lorsque le marché interbancaire ne peut satisfaire leurs besoins de liquidités.
Mais les banques centrales peuvent-elles ainsi injecter des liquidités sans contrainte ?
La réponse est à nuancer. Certes une banque centrale peut injecter des liquidités pour de multiples raisons, mais elle doit veiller à ce que son action sur la liquidité des banques commerciales soit en cohérence avec la masse monétaire présente sur le territoire. A cela s'ajoute une autre limite : celle du contrôle de la stabilité des prix, autrement dit de l’inflation. La coordination entre ces diverses missions demande aux banques centrales de savoir jouer quelques fois un rôle d'équilibriste. On verra plus loin avec quels outils la Banque centrale européenne accomplit cet exercice de haute précision.
2 – Cas où une banque commerciale est insolvable.
Comme pour toute entreprise, son banquier, donc la banque centrale dont elle dépend, ne peut rien pour elle ; elle sera mise en faillite… (sauf si les responsables politiques de son pays décident de la sauver grâce aux finances publiques, et donc aux frais des citoyens).
L’une des meilleures illustrations de cette non-intervention d’une banque centrale en cas d’insolvabilité d’une banque commerciale, concerne la faillite de la banque Northern Rock en 2008 au Royaume-Uni. Il nous semble intéressant de relever au passage, qu’il s’agissait d’une banque de dépôts. A l'heure où le credo de la séparation des activités bancaires est prôné par plusieurs intervenants de tout bord, ce cas montre que même les banques de dépôts, souvent considérées comme plus solides que les banques d'investissement, peuvent se retrouver face aux plus graves difficultés. La banque Northern Rock fit appel à sa banque centrale, la Banque d'Angleterre, pour se refinancer, étant donné qu'il lui était impossible d'accéder à des liquidités sur le marché interbancaire : les autres banques n’avaient pas confiance dans les garanties qu’elle leur proposait car son bilan laissait profiler une augmentation des créances douteuses.
Or, la Banque d'Angleterre refusa de refinancer la Northern Rock, c'est-à-dire de lui accorder les liquidités qui lui étaient nécessaires, au motif qu'elle ne souffrait pas d'un problème de liquidité, mais d'un problème de solvabilité. Autrement dit, le sauvetage de cette banque n'était pas de la compétence de la Banque centrale britannique, et cela quelles qu’en soient les conséquences sur l'ensemble du système. Cette position était conforme aux compétences traditionnellement reconnues aux banques centrales. La BCE était sur la même ligne.
Un autre exemple qui a marqué tous les esprits, est celui de la banque Lehman Brothers que le Trésor américain et la Banque fédérale américaine ont laissé se déclarer en faillite, en septembre 2008
Cependant, la crise sévère qui a suivi a fait évoluer les positions. En effet, les conséquences de ces défaillances bancaires, parmi d’autres moins médiatisées, ont été si préjudiciables qu’il a paru nécessaire aux responsables politiques de voir comment les différentes banques centrales pourraient en amont, prévenir et éviter de tels désastres. Les autorités européennes ont ainsi préparé une réforme importante connue sous le nom d’Union bancaire qui donne désormais à la BCE une nouvelle mission : celle d’assurer la stabilité de l'ensemble du système bancaire en surveillant la solvabilité des banques commerciales.
Nous verrons comment, mais après avoir d’abord, décrit sa mission traditionnelle : assurer la liquidité des banques commerciales, tout en contrôlant la masse monétaire et l’inflation.
I – La mission traditionnelle de la BCE : assurer la liquidité des banques commerciales en contrôlant la masse monétaire et l’inflation de la zone euro
Si la BCE doit assurer la liquidité du marché interbancaire, elle doit aussi veiller à ce que la masse monétaire présente sur ce marché soit en quantité proportionnée à la production de richesse, et non pas en quantité illimitée. Dans le cas contraire, cela risquerait d’entraîner une augmentation générale des prix, tout aussi préjudiciable au bon développement de l'économie de la zone euro.
La BCE est responsable de la politique monétaire de la zone euro, avec pour objectif précis, prévu par les traités, la stabilité des prix (à un rythme annuel qu’elle a fixé à 2% d'inflation). D'ailleurs, cet objectif de stabilité des prix forme la première priorité de la BCE. Sur un plan international, elle est la seule banque centrale au monde à défendre un tel objectif. Certains lui reprochent même de ne pas se soucier d'autres variables économiques, comme la croissance et l'emploi. Au-delà du fait que cet objectif est expressément prévu dans les traités, ce choix s’explique par le fait que la BCE est une banque centrale relativement jeune (à peine 13 ans) et qu’elle doit asseoir sa crédibilité. Nous pouvons affirmer qu'elle a gagné une certaine respectabilité : nombreux sont ceux qui lui demandent d'agir pour des raisons diverses et parfois même contradictoires.
Quels sont les outils de la BCE pour mener la politique monétaire de la zone euro ?
La BCE gère essentiellement cette politique monétaire en fixant les taux auxquels les banques commerciales vont obtenir (ou déposer) des liquidités auprès d’elle ou plus exactement auprès de la Banque centrale nationale (BCN) de la zone euro dont elles relèvent. En effet, comme on l’a déjà souligné, l’Eurosystème fonctionne de manière décentralisée : les taux et conditions des opérations sont fixés par la BCE et sont identiques pour toute la zone euro, mais les opérations sont exécutées au niveau national par les BCNs. Chaque banque commerciale dispose d'un compte auprès de Banque centrale nationale dont elle dépend : les banques françaises ont chacune un compte à la Banque de France, les banques allemandes à la Bundesbank, etc… .
Les taux fixés par la BCE sont appelés les taux directeurs* et il en existe trois : le taux de refinancement* (qui est le principal outil de la politique monétaire de la BCE), le taux de la facilité de prêt marginal* et le taux de la facilité de dépôt*. Ils correspondent à différents types d’opération. Ce qu’il est important ici de comprendre, c’est que certaines de ces opérations sont faites à l’initiative de la BCE, ce sont les opérations principales de refinancement, et d’autres le sont à l’initiative des banques commerciales, ce sont les facilités permanentes. Cela exige quelques explications…
Les opérations principales de refinancement*
Chaque semaine la BCE propose de mettre à la disposition des banques commerciales, sous forme de prêt, une certaine quantité de liquidités (on parle d’opérations open-market). Pour ce faire, elle a recours à une méthode toute particulière : « les appels d'offre ». Toute banque commerciale intéressée fait une proposition sur la quantité de liquidités qu’elle souhaiterait et sur le taux qu'elle accepterait de payer à la BCE en rémunération de ce prêt. La BCE va répondre aux propositions en utilisant une procédure d'enchères (dite « à l’américaine »). Elle sert d'abord les banques qui ont accepté de payer le taux le plus élevé. Puis elle sert les autres propositions, peu à peu jusqu'au « taux plancher » qu'elle a fixé pour l'enchère et jusqu'à ce que le montant total des liquidités qu'elle a souhaité mettre en circulation soit atteint. Il faut noter que c’est la BCE qui fixe la quantité de liquidités qu’elle propose de mettre sur le marché et le taux plancher dit « taux primaire de refinancement » (actuellement il est très bas à 0,50%), mais que chacune des banques dont l’offre aura été retenue, payera le taux qu’elle aura proposé dans cette procédure d’enchères.
Les facilités permanentes
Contrairement aux opérations principales de refinancement, ce sont des opérations qui sont réalisées à l’initiative des banques commerciales et non pas à celle de la BCE. Comme leur nom l’indique, elles peuvent être faites en permanence (chaque jour).
Celles-ci se font donc à la discrétion des banques commerciales qui peuvent obtenir un prêt ou déposer des liquidités, auprès de la Banque centrale nationale dont elles relèvent. Bien sûr, ces deux opérations se réalisent selon un taux d’intérêt rémunérateur. Lorsque la banque commerciale dépose des sommes sur son compte, ces sommes sont rémunérées au taux de la facilité de dépôt. Tandis que si elle vient à emprunter des liquidités à très court terme, elle emprunte au taux de la facilité de prêt marginal. Comme pour les opérations principales de refinancement, les prêts de liquidités sont accordés à la banque commerciale contre remise de garanties (créances répondant à certaines exigences de qualité).
Ces facilités permanentes ont toutefois un caractère assez exceptionnel et d’ailleurs les taux correspondant ne sont pas attractifs. La facilité de prêt permet de corriger le manque de refinancement, dans le cas où une opération principale de refinancement n'aurait pas suffi à satisfaire les besoins d’une banque commerciale, ou en cas de besoin urgent et immédiat de liquidités. Quant à la facilité de dépôt, elle permet à une banque commerciale de placer ses liquidités à un taux minimum lorsqu’elle ne trouve pas de placements suffisamment rémunérateurs sur le marché….sauf qu’actuellement ce taux est de 0%, ce qui signifie que la BCE incite les banques commerciales à prêter leurs excédents de liquidités à des banques commerciales qui en recherchent, ou à les utiliser pour financer les projets de leurs propres clients.
Le taux de refinancement et le taux de la facilité de prêt marginal permettent de donner une vue sur les besoins de refinancement des banques commerciales (quel prix sont-elles prêtes à mettre pour obtenir de la liquidité ?). Ils ne sont pas forcément égaux car ils n’ont pas le même objectif (refinancement principal ou besoin urgent de liquidité), bien que depuis quelques années, ces taux soient fortement proches dans le but d’assurer la liquidité du système bancaire.
La politique des taux directeur va avoir une influence directe sur l’ensemble de l’économie. En effet, un taux élevé va décourager les banques commerciales d’emprunter auprès de leur banque centrale, car leur refinancement sera trop coûteux. Dès lors, elles feront moins de crédits à leur clientèle ce qui sera de nature à réduire l'inflation. A l’inverse, un taux bas incitera les banques commerciales à emprunter et leur permettra, en principe, de répondre aux demandes de crédits de leur clientèle en soutenant ainsi l’économie.
Cet outil a cependant trouvé ses limites durant ces dernières années, car il apparaît difficile de réduire les taux, dès lors qu’ils atteignent un niveau déjà très bas.
Il faut admettre que les évènements des années 2008-2012 ont quelque peu nuancé ces techniques. En effet, durant cette période, la BCE a mis d'énormes sommes à la disposition des banques, avec des taux d'intérêt très bas. Mais tout cela n'a été fait que dans un seul but : remédier à l’inertie du marché interbancaire où les banques commerciales ne se prêtaient qu’à très court terme, et éviter à tout prix une crise d'illiquidité, pouvant emporter le système dans son entier. C'est donc pour assurer la liquidité du marché interbancaire et la possibilité pour chaque banque commerciale de se refinancer que la BCE a accepté de prêter pour des quantités illimitées et à des conditions très avantageuses : par exemple elle a accepté des garanties qu’elle n’aurait pas acceptées en période normale. On a parlé de « politique monétaire non-conventionnelle » par opposition à sa politique classique dite « conventionnelle ».
Comme nous le voyons, conjuguer la surveillance de la liquidité avec le contrôle de masse monétaire et de l'inflation, forme parfois un jeu assez complexe pour la BCE. Mais maintenir la cohérence et la viabilité du système par le seul maintien de la liquidité ne suffit plus à l'heure actuelle. C'est pourquoi nous devons porter notre regard sur une nouvelle mission qui est confiée à la BCE : celle de surveiller la solvabilité et la viabilité des banques.
II – Une nouvelle mission pour la BCE : surveiller la solvabilité des banques
Nous avons vu que la liquidité des banques commerciales était le principal sujet de préoccupation des banques centrales délaissant les questions de leur viabilité et donc de leur solvabilité. Cette conception nous paraît aujourd'hui en cours d'évolution. La crise des années 2008-2012 a bouleversé les méthodes utilisées auparavant surtout dans la zone euro. En fait, tout le système a changé. La taille des banques et leur interdépendance font que la question de la solvabilité des banques ne doit plus être traitée à part. Le cas de la Northern Rock, évoqué plus haut, a montré qu'une faillite bancaire peut avoir des conséquences désastreuses pour l'économie (reprenant la célèbre théorie des dominos, si ce n'est pire puisque la crise peut se nourrir de chaque défaillance), avec en premier lieu la perte de confiance des entreprises, des investisseurs et des ménages envers le système bancaire.
Les responsables de l’Union européenne et, surtout de la zone euro, ont pris conscience de ce danger potentiel. Il faut désormais prendre en compte la situation des banques commerciales au regard de leur solvabilité. Attention, l'objectif n'est pas de venir en aide à une banque, à coup de plusieurs milliards, pour remonter la pente. Il s'agit au contraire d'assurer une surveillance préventive du système dans son intégralité (c’est ce qu’on appelle le contrôle prudentiel, ou contrôle bancaire ou encore la supervision bancaire), et permettre à une banque en difficulté de résoudre ses problèmes de manière ordonnée ; il faut éviter des perturbations pour le reste des banques, voire une contagion à d’autres établissements de crédit, tout en essayant de ne pas faire appel au contribuable.
C’est ainsi que dans le cadre du projet d’Union bancaire en cours de réalisation, le législateur européen a décidé de confier en partie à la BCE le contrôle prudentiel des banques de la zone euro, contrôle qui relevait jusqu’à maintenant de la compétence des autorités nationales de contrôle, comme par exemple l’Autorité de contrôle prudentielle (ACP) en France. Il va y avoir un partage selon la taille des banques : la BCE exercera le contrôle prudentiel sur les plus importantes, tandis que les autorités nationales conserveront leur compétence pour les plus petites. L’objectif est de remédier aux disparités des contrôles nationaux et donc à certaines imperfections dans les pratiques de contrôle qui se sont révélées avec la crise. Désormais une partie du contrôle sera centralisée au niveau de la BCE : c’est le mécanisme de supervision unique (MSU). Les Etats qui ne sont pas dans la zone euro pourront, s’ils le souhaitent, adhérer à ce mécanisme ce qui donnera une certaine cohérence au contrôle bancaire dans l’Union européenne.
La BCE sera notamment chargée d'agréer les établissements de crédit, de faire respecter les exigences en matière de fonds propres, d'endettement et de liquidités, et d’une façon générale de veiller au respect de toute la règlementation relative au bon fonctionnement du système. Par exemple, dans le cas où une banque ne respecterait plus, ou risquerait de ne plus respecter, les exigences de fonds propres réglementaires, la BCE pourra recourir à des mesures d'intervention précoce, en l'obligeant à prendre des mesures correctives.
Bien entendu, le mécanisme de supervision unique ne peut pas être opérationnel du jour au lendemain. Une période de transition est prévue afin de faire face aux difficultés qu’engendre la mise en place d’une telle réforme. Ainsi, dans un premier temps, la BCE pourra décider d'assurer la responsabilité de la surveillance de tout établissement de crédit, notamment ceux qui ont reçu ou demandé à recevoir des fonds publics. De plus, les autorités nationales concernées seront amenées à jouer un rôle important du fait de leur expérience. Cette phase de mise en œuvre progressive devrait s'achever le 1er janvier 2014. Nous devons reconnaître que la crise financière et économique a eu un effet bénéfique : celui de nous faire prendre conscience de la nature de notre système bancaire et surtout, de mettre au grand jour ses faiblesses. L'Union européenne essaie de trouver des solutions pour créer un système solide et sain. Certes, la mise en place de tout cela ne va pas aussi vite qu’on pourrait le souhaiter, mais il ne faut pas oublier l'important chemin parcouru et les nombreuses décisions qui ont été prises depuis 2008. Le rôle de la BCE n'est pas à prendre à la légère. Elle soutient la monnaie unique, continue à assurer la liquidité du marché interbancaire, au moyen de diverses politiques monétaires conventionnelles ou non, et enfin, elle se voit confier la surveillance de la solvabilité des grandes banques de la zone euro. L'intégration monétaire et économique vient de franchir une nouvelle étape.