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Explications et définitions : modes de désignation des membres de la Commission européenne, livre vert, livre blanc, principe de proportionnalité, principe de subsidiarité

Modes de désignation des membres de la Commission européenne
1 – Election du Président de la Commission
Jusqu’à présent, choisi par le Conseil européen (chefs d’Etat et de gouvernement), le prochain Président de la Commission sera élu durant l'été 2014, après les élections au Parlement européen, selon la nouvelle procédure prévue à l’article 17.7 du Traité sur l’Union européenne. Désormais, les citoyens européens, par l’intermédiaire du Parlement européen, peuvent influer sur cette élection. La procédure comporte plusieurs étapes :

1ère étape –  Elections du Parlement européen dans chaque Etat membre entre le 22 mai (au Royaume-Uni par exemple) et le 25 mai (en France par exemple). Les citoyens européens votent au suffrage universel direct pour des listes présentées par les différents partis politiques nationaux, sachant que les élus de ces différentes listes se répartiront selon leurs couleurs politiques dans les différents groupes parlementaires du Parlement européen : ainsi en France, les députés élus sur une liste UMP seront dans le groupe du PPE (Parti populaire européen), ceux élus sur une liste PS seront dans le groupe des S&D (Socialistes et Démocrates), etc.
A noter que les groupes politiques européens viennent respectivement de désigner leur candidat à la présidence de la Commission européenne (Jean-Claude Juncker pour le PPE, Martin Schulz pour les S&D, Guy Verhofstadt pour les libéraux, Franziska Keller pour les verts, Alexis Tsipras pour la gauche radicale européenne). Mais l’issue va dépendre des étapes suivantes.
2ème étape –  « En prenant en considération les résultats de ces élections et après avoir procédé aux consultations appropriées » (on note que cette rédaction du Traité est suffisamment souple pour laisser la place à plusieurs interprétations et diverses négociations), le Conseil européen désigne, à la majorité qualifiée, le candidat qu’il propose au vote du Parlement européen pour être président de la Commission européenne.
3ème étape – Vote du Parlement européen sur le candidat proposé par le Conseil. Celui-ci est élu président de la Commission européenne, s’il obtient la majorité des membres qui composent le Parlement européen. A défaut, le Conseil européen dispose d’un délai d’un mois pour désigner un nouveau candidat et le soumettre au Parlement selon la même procédure.

2 – Nomination des autres commissaires européens
Le Président de la Commission étant élu, le Conseil européen établira en accord avec lui, et au vu des suggestions des Etats membres, la liste des  27 autres commissaires qui composeront la Commission. Il s’agit donc d’une proposition conjointe du Président de la Commission et du Conseil européen. Cette liste sera ensuite soumise à un vote d’approbation du Parlement européen. Après approbation, le Conseil européen nommera officiellement, à la majorité qualifiée, la nouvelle Commission dont l’entrée en fonction est prévue pour novembre 2014.

Livre vert
On appelle livre vert (dans le vocabulaire européen), le document de réflexion que publie la Commission lorsqu’elle décide de se saisir d’un sujet de préoccupation (par exemple en 2012 le  Livre vert sur le système bancaire parallèle, en 2011 le Livre vert sur les paiements par carte, internet et téléphone mobile). Un tel document a pour but d’ouvrir un débat et une consultation publique sur les différentes options possibles pour résoudre les difficultés constatées : faut-il ou non légiférer ? Dans quelle limite ? Parmi telle ou telle réforme, laquelle est préférable ? Etc.
En d’autres termes, il s’agit d’une impulsion de la Commission afin de recueillir sur un sujet précis les informations, avis, suggestions, non seulement des Etats, des responsables politiques européens, des représentants des acteurs économiques et sociaux, mais aussi de tout citoyen qui voudra participer à cette consultation ouverte sur son site.
Pour retrouver tous les livres verts ainsi publiés (dans tous les domaines)
http://ec.europa.eu/green-papers/index_fr.htm

Livre blanc
On appelle livre blanc (dans le vocabulaire européen), le document que publie la Commission – parfois à l’issue d’une consultation ouverte par un livre vert mais pas nécessairement- et dans lequel elle présente des propositions d’actions à mener à l’échelle européenne. « Feuille de route », « Lignes d’action », un livre blanc a généralement une grande force politique : à cet égard, le plus significatif est sans doute le Livre blanc « Pour l’achèvement du marché intérieur » présenté en 1985 par la Commission, alors présidée par Jacques Delors. Plus récemment, on peut citer  le Livre blanc «  Politique des services financiers sur la période 2005-2010 ».
Pour retrouver tous les livres blancs ainsi publiés (dans tous les domaines)
http://ec.europa.eu/white-papers/index_fr.htm

Principe de proportionnalité
En vertu de ce principe, énoncé à l’article 5.4 du Traité sur l’Union européenne,  « le contenu et la forme de l’action de l’Union n’excèdent pas ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs des traités». Chaque institution de l’UE doit veiller au respect de ce principe.
Par exemple, une intervention législative ne sera pas proportionnée si un simple soutien financier ou une résolution incitant à l’action des États membres suffit.  De la même façon, les actes de l’UE – leur contenu et leur forme – doivent être en rapport avec la finalité qu’ils poursuivent. Il s’agira, entre autres, d’éviter les législations trop détaillées si cela n’est pas nécessaire.
Les consultations initiées par la Commission sont primordiales : les Etats peuvent retourner à la Commission un avis motivé contestant le caractère proportionné du texte qu’elle envisage. Un contrôle a posteriori du respect du principe de proportionnalité peut être effectué par la Cour de justice de l’Union européenne.

Principe de subsidiarité
En vertu de ce principe, énoncé à l’article 5.3 du Traité sur l’Union européenne, sauf  dans les domaines où elle a une compétence exclusive, « l’Union intervient seulement si, et dans la mesure où, les objectifs de l’action envisagée ne peuvent être atteints de manière suffisante par les Etats membres, tant au niveau central qu’au niveau régional et local, mais peuvent l’être mieux, en raison des dimensions ou des effets de l’action envisagée, au niveau de l’Union ». Chaque institution de l’UE doit veiller au respect de ce principe.
L’idée est de privilégier le niveau le plus cohérent pour agir, en faisant de l’Union l’acteur compétent en dernier recours puisqu’elle n'intervient que s'il apparaît que l’action envisagée serait inefficace si elle était prise au niveau national.
Comme pour le principe de proportionnalité, lorsque la Commission ouvre une consultation sur un texte qu’elle envisage, les Etats peuvent lui retourner un avis motivé plaidant en faveur de leur compétence nationale, au détriment de celle de l’Union. Un contrôle a posteriori du respect du principe de subsidiarité peut être effectué par la Cour de justice de l’Union européenne.

 

L’Union des marchés de capitaux

Faciliter le financement des entreprises :
c’est l’objet de  l’Union des marchés de capitaux

Nous allons sans doute en entendre parler pendant quelques années…
Le projet d’une « Union des marchés de capitaux » vient d’être officiellement lancé par la Commission européenne avec l’objectif d’une mise en place d’ici 2019 (voir le communiqué de presse du 18 février). Mieux vaut donc comprendre dès maintenant de quoi il s’agit vraiment, car on pourrait croire que c’est encore une nouvelle zone qui serait créée au sein de l’UE (après l’Union monétaire, l’Union bancaire, ou encore l’espace Schengen). Or il ne s’agit pas du tout de cela, le vocabulaire choisi est trompeur, ce qui est regrettable si l’on veut être compris par le plus grand nombre de citoyens européens.

L’Union des marchés de capitaux (UMC ou en anglais CMU pour Capital Markets Union) désigne tout simplement l’ensemble des réformes qui seront adoptées pour rendre plus facile, à travers toute l’UE, le financement des entreprises, y compris les PME. Cela concerne les 28 Etats membres de l’UE (et non quelques-uns) et il serait donc plus exact, comme le fait parfois le Commissaire Jonathan Hill porteur du projet, de parler de « marché unique des capitaux » (comme on parle, par exemple, de marché unique des services financiers). C’est ce que nous ferons dans les lignes qui suivent.

Le succès du projet profitera en priorité à tous ceux qui, dans l’UE, recherchent un financement pour leur entreprise et à tous ceux qui souhaitent investir dans le tissu économique européen. Les demandes des uns et les offres des autres pourront mieux, et plus facilement, se rencontrer. On imagine que tous vont suivre les différentes étapes du processus législatif qui aboutira concrètement à la réalisation de ce marché unique des capitaux. Mais, ils peuvent (ils doivent ?) faire plus qu’observer : ils peuvent faire entendre leur voix et donner officiellement à la Commission leur avis sur les réformes qui leur semblent nécessaires pour atteindre l’objectif.

Comment ? Précisément en répondant à la consultation publique ouverte par la Commission européenne, le 18 février, sous forme d’un livre vert (l’ouvrir). Nous rappelons au passage, que nous avions déjà expliqué ce qu’est un livre vert http://banque-notes.eu/?s=livre+vert
Comme toute consultation, celle-ci s’adresse à tous les citoyens : quiconque peut donc y participer, même si cela reste un peu théorique. En revanche, ceux qui sont directement concernés par le financement des entreprises de l’Union européenne (entrepreneurs et investisseurs) ne peuvent manquer l’occasion qui leur est ainsi offerte de dire comment ils voient et souhaitent ce marché unique des capitaux.

Le temps est compté car la consultation est ouverte sur le site de la Commission jusqu’au 15 mai  (pour y accéder).

Parmi les enjeux et les objectifs soumis à la consultation : l’amélioration de l’accès au financement pour toutes les entreprises à travers l’Europe, en particulier pour les PME, la diversification des sources de financement provenant d’investissements européens et mondiaux, mais aussi l’identification et la suppression des obstacles aux investissements transnationaux dans l’UE.
Les réponses aux questions posées dans le document nourriront les réflexions des services de la Commission pour préparer les réformes.
Bien évidemment, il n’est pas nécessaire de répondre à toutes les questions, mais si l’on a une suggestion à faire valoir, il suffit de l’exprimer.

Nul doute que des organismes professionnels ou des groupes d’intérêts divers, armés pour répondre à de telles consultations et familiers de l’exercice, sauront défendre leur vision d’un marché unique des capitaux à construire.
Quant à ceux (nombreux) qui n’ont pas encore cette habitude, ils ne doivent pas déserter le terrain, mais saisir l’opportunité qui leur est offerte, au moins en lisant le contenu de la consultation : cela leur fera comprendre en amont ce qui se trame…
et peut-être, alors, les fera agir pour ne pas subir.

Blanche Sousi
et son équipe

Elections au Parlement européen – Voter : Pourquoi ? Pour qui ? Comment ?

Elections au Parlement européen
Voter :  Pourquoi ? Pour qui ? Comment ?

Cette fois la presse en parle, les responsables politiques aussi : la campagne pour les élections européennes est lancée depuis peu. Il était temps : le vote a lieu, selon les Etats, entre le 22 et le 25 mai.  Ce sera le dimanche 25 mai pour la France et seulement ce jour-là (partout le scrutin est à un tour).
Mais pour l’instant, ce sont surtout les sondages et les pronostics – plus que les programmes des partis ! – qui occupent l’espace médiatique. On nous répète en boucle que nous serons nombreux à ne pas aller voter… Curieuse façon de nous informer de l’importance de ces élections pour la vie quotidienne de chacun. Pour quelles raisons les citoyens européens n’iraient-ils pas voter alors qu’il s’agit d’élire leurs députés européens ?

Serait-ce par désapprobation ? Non. Les antieuropéens, souverainistes et eurosceptiques de tous ordres iront voter. Selon les sondages (encore eux), il y aura une forte poussée de ce vote sanction, mais cela ne mettra pas en péril l’équilibre actuel du Parlement européen.

Serait-ce par désintérêt ? Pas vraiment, car d’une façon générale, les citoyens s’intéressent à l’Europe et veulent mieux la comprendre. Il suffit de voir fleurir les nombreux livres, essais, réflexions sur le sujet (voir un inventaire établi par Jean-Pierre Moussy) ; de constater que des nombreux groupes de réflexions se constituent pour proposer des réformes de l’UE ou de la zone euro (Groupe Eiffel par exemple), que des pétitions circulent et de nouveaux mouvements se créent pour une Europe fédérale (Stand up for the United States of Europe par exemple), ou encore que lors de réunions amicales et familiales, on n’échappe pas à des discussions sur l’Europe.

Alors quelle est la raison profonde de cette abstention annoncée ? Sans aucun doute une mauvaise compréhension de la construction européenne et donc un certain rejet du fait que des « responsables » politiques irresponsables ne cessent de dire, au fil des ans, que si tout va mal (chômage, emploi, finances de l’Etat, sans parler de l’euro), c’est de la « faute de Bruxelles ». Certes, quelques vrais responsables politiques et des journalistes spécialisés tentent aujourd’hui de dénoncer ce discours du bouc émissaire et de faire de la pédagogie, mais c’est tout au long de l’année qu’il faudrait davantage faire comprendre aux citoyens l’importance du rôle du Parlement européen pour leur vie quotidienne (nous en avons réuni quelques exemples).

Il y a peut-être aussi une autre raison, plus élémentaire, qui m’a été suggérée récemment par un proche : «  je voudrais bien voter …mais pour qui ? ». Il mettait ainsi en évidence qu’il n’avait pas encore bien compris le mode de scrutin, ni repéré un nom familier parmi les candidats. Ma réponse a été simple : « votez pour la liste du parti politique que vous souhaitez soutenir notamment pour sa vision de l’Europe ».
En effet, le vote a lieu dans chaque Etat et pour des listes présentées par les partis politiques de chaque Etat. Ce n’est qu’après les élections que les députés élus des différents Etats s’inscriront au Parlement européen dans le groupe européen correspondant à leur parti : ainsi pour la France, les élus de l’UMP seront dans le groupe du PPE (Parti populaire européen), les élus du PS seront dans le groupe des S&D (Socialistes et Démocrates), les élus du Modem dans le groupe de la ALDE (Libéraux et Démocrates pour l’Europe), les élus d’Europe Ecologie-Les Verts dans le groupe Les Verts, etc…
Cela explique que la campagne soit menée à la fois au plan national, par les différents partis politiques, et au plan européen par les « leaders » déjà désignés par les différents groupes représentés au Parlement européen (Martin Schulz pour le S&D, Jean-Claude Junker pour le PPE, Guy Verhofstadt pour la ALDE, Franziska Keller pour les Verts, Alexis Tsipras pour la Gauche radicale). On rappelle que, conformément au Traité, en fonction des résultats des élections européennes, ces « leaders » pourront être désignés pour présider la Commission européenne (voir nos explications précédentes).

En attendant, fin mai, nous aurons donc à voter pour des listes présentées par nos partis politiques nationaux. Dans certains Etats, il y aura une seule liste par parti, mais en France, le territoire étant découpé en 8 circonscriptions électorales  (7 pour la Métropole et 1 pour l'Outre-Mer), chaque parti présentera, en principe, une liste dans chacune. Il y aura ainsi des listes UMP, PS, Verts, UDI-Modem, etc.. dans les 8 circonscriptions et les électeurs voteront pour la liste présentée dans la circonscription dont ils dépendent ( sans panachage, ni vote préférentiel).

Bref, que l’on soit pour ou contre l’Europe telle qu’elle se construit, voter est la meilleure occasion de faire entendre son point de vue et de peser ainsi sur les décisions qui seront prises au niveau européen pour les 5 ans à venir.

 

Blanche Sousi
avec l’équipe junior de Banque-Notes

 

Lectures européennes

 

A propos de lectures européennes !

A l’approche des élections européennes : en France le 25 mai [élections à la proportionnelle à un seul tour] les initiatives sur l’idée d’Europe, la crise et l’Europe, l’euro, l’énergie et bien d’autres sujets encore sont nombreuses :
– des auditions de divers candidats aux élections européennes : auditions réalisées par divers « think tank » (« Europanova » – ; « Sauvons l’Europe »- « Mouvement Européen » …)
– des conférences organisées par les Maisons de l’Europe et des think tank (dont les « Etats Généraux de l’Europe» organisés au CESE le 9 mai 2014)
– des « manifestes » élaborés soit par des économistes, des partis politiques, des associations (dont « Confrontations Europe »)
– des publications : il en existe de toutes sortes : sur la forme : livres – essais – notes ; sur le fond : favorables /défavorables à l’Europe ou /et à l’euro ; de sources différentes (institutions – universitaires – acteurs politiques –« think tank » -journalistes …)

La présente note a pour objet de faire le point sur ces publications récentes (années 2013 – 2014 essentiellement) sans prétendre ni à l’exhaustivité ni être « définitive » (d’autres publications viendront) : elle peut néanmoins être une source de références utiles dans lesquelles chacun pourra puiser selon ses souhaits, sa curiosité, ses besoins, ses centres d’intérêt.

 

Jean-Pierre Moussy
Membre honoraire du Conseil économique, social et environnemental
(mai 2014)

 

1 – Des livres récompensés sur l’Europe :

« Prix du livre d’histoire de l’Europe » (créé en 2009) :

             -2011 : Jacques FREMEAUX : « De quoi fut fait l’empire : les guerres coloniales au 19ème siècle » (CNRS)

            -2012 : Charles –François MATHIS : « Les paysages anglais à l’ère industrielle »

« Prix du livre européen » (créé en 2007) :

2012 :

Essai : « Le passage à l’Europe, histoire d’un commencement » par Luuk Van MIDDALAAR (Gallimard)

            Roman : « le jour ou la vierge a marché sur la lune » par Ralf BAUERDICK

            2013 :

            Essai : « Les français fossoyeurs de l’euro » : Arnaud LEPARMENTIER

Roman : « Un anglais à Madrid » : Eduardo MENDOZA (Espagne) (la trame de ce roman se déroule dans le contexte politique avant la guerre civile espagnole)

2 – Livres « généralistes » de personnalités favorables à l’Europe (par ordre alphabétique d’auteur)

d’ALEMA Massimo : « Il n’y a pas que l’euro » / démocratie – travail – égalité » : (Editions Saint-Simon, 2014)

ARTHUIS Jean : « L’Europe dernière chance pour la France » (Calman-Lévy, mai 2014) 

BARNIER  Michel : « Se reposer ou être libre » (Gallimard – avril 2014)

BOVE José –avec Gilles LUNEAU- : « Hold up à Bruxelles – les lobbies au cœur de l’Europe » (La découverte – 2014)

COHN-BENDIT Daniel avec Guy VERHOFSTAD : « Debout l’Europe » (Actes Sud – André Versaille  –septembre 2012)

GIULIANI Jean-Dominique : « Pourquoi et comment l’Europe restera le cœur du monde » / Petit traité d’optimisme (Editeur « Lignes de repères » Avril 2014)

GUETTA Bernard : « Intime conviction / Comment je suis devenu européen»
(Le Seuil – Février 2014)

GUIGOU Elisabeth : « L’Europe première puissance économique mondiale »
(Le Cherche Midi – Avril 2014)

GOULARD Sylvie : « Europe : amour ou chambre à part » (Flammarion –septembre 2013)

HERZOG Philippe : « Europe, réveille-toi ! »

(Confrontations Europe – Le Manuscrit – septembre 2013)

JADOT Yannick : « Entrons en dissidence » (Plon – Janvier 2014)

KLOSSA Guillaume : « Une jeunesse européenne » (Grasset – Janvier 2014)

MAILLARD Sébastien : « Qu’avons-nous fait de l’Europe : lettres à Robert SCHUMAN » (Editions SALVATOR – 2013)

MORIN Edgar avec Mauro CERUTI : « Notre Europe : décomposition ou métamorphose ? » (Fayard – Janvier 2014)

PANSARD Jacques : « Désir d’Europe » : Editions Edilivre (Février 2014)

PERCHOC Philippe : Correspondances européennes (UCL – Presses Universitaires de Louvain)

de SARNEZ Marielle et Sandro GOZI : « L’urgence européenne » : Editions Thaddée (Mars 2014)

VAN ROMPUY : « L’Europe dans la tempête » : Editions Racines (Avril 2014)

VAUQIEZ Laurent : « Europe : il faut tout changer » (Odile Jacob – Avril 2014)

Sur le plan social

-« 1973-2013 : 40 ans d’histoire de la Confédération Européenne des Syndicats » par Christophe DEGRYSE avec Pierre TILLY (ETUI – 2013)

-« Chronique Internationale de l’IRES » (novembre 2013) : « Les syndicats face à la nouvelle gouvernance européenne »

-«  Rapport 2014 : « L’état social de l’Europe » : Observatoire du dialogue et de l’intelligence sociale (La documentation Française – / janvier 2014)

-« L’Europe sociale » : Etienne GRASS (La Documentation française – 2012)

Voir également :

Ø  « Parlons Europe en 30 questions » : David SIRITZKY (La documentation française – 2012)

Ø  « Comprendre le débat européen » : Michel DEVOLUY (Editeur Points – Janvier 2014)

3 – Un genre nouveau : livres de personnalités « défavorables à l’euro pour sauver l’Europe » ( ?) : 

« La fin de l’euro » : Christian SAINT-ETIENNE (Bourrin – 2011)

« Faut-il sortir de l’euro ? » : Jacques SAPIR (Le Seuil – 2012)

« La fin du rêve européen » : François HEISBOURG (Stock – 2013)

« Casser l’euro » / pour sauver l’Europe par quatre journalistes : Frank DEDIEU – Benjamin MASSE-STAMBERGER ; Béatrice MATHIEU – Laura RAIM (Les liens qui libèrent – Avril 2014)

4 – Livres globalement critiques :

« L’Europe mal traitée / Refuser le pacte budgétaire » (Juin 2012) ;

« Changer l’Europe » (Octobre 2013) ; par les « économistes atterrés » « Les liens qui libèrent ») ;

« Que faire de l’Europe ?  Désobéir pour reconstruire » : ATTAC / Fondation Copernic : « Les liens qui libèrent » : avril 2014

« Le viol d’Europe / enquête sur la disparition d’une idée » : Robert SALAIS (PUF – Août 2013)

« La malfaçon / monnaie européenne et souveraineté démocratique » (Les liens qui libèrent – Mars 2014) : Frédéric LORDON

« Europe : ces Etats désunis » : Coralie DELAUME (Michalon – 2014)

Voir aussi : « L’Europe au banc des accusés » : Catherine CHATIGNOUX – Renaud HONORE (Plon – avril 2014)

5 – Essais :

Jüngen HABERNAS : « La constitution de l’Europe » (Gallimard – 2012)

Ulrich BECK : « Non à l’Europe allemande » (Autrement – 2013)

Edouard GAUDOT – Benjamin JOYEUX : « L’Europe c’est nous » (Les petits matins – avril 2014)

Jacques LESOURNE : « L’Europe à l’heure de son crépuscule ? Essai de prospective » (Odile Jacob – janvier 2014)

François ROCHE : « Un voyage en Allemagne » (Le Passeur, Avril 2014)

Jean-Paul PICAPER – Alain TERRENOIRE : « Europe : « le Pour/le Contre »  (France-Empire, Avril 2014)

Antoine VAUCHEZ : « Démocratiser l’Europe » (La République des Idées – Février 2014)

Zaki LAÏDI : « Le reflux de l’Europe » (Presses de Sciences Po – Novembre 2013)

6 – Livres « économiques » :

Michel AGLIETTA – Thomas BRAND : « Un new deal pour l’Europe » (Odile JACOB – mars 2013)

Agnès BENASSY-QUERE / Benoit COEURE : « Economie de l’euro » (Repères – La découverte
Guillaume DUVAL : « Made in Germany / Le modèle allemand au-delà des mythes » (Le Seuil – Janvier 2013)

Michel DEVOLUY : « L’euro est-il un échec ? » (La Documentation française 2012)

Edwin LE HERON : « A quoi sert la BCE ? » (La Documentation française 2013)

Jean-Hervé LORENZI – Christian de BOISSIEU : « Et si le soleil se levait à nouveau sur l’Europe ? » (Fayard – octobre 2013)

B. JACQUILLAT – V.LEVY-GARBOUA : « Les 100 mots de la crise de l’euro » (PUF – « Que sais-je ? » – 2014)

Marie-Annick BARTHE : « Economie de l’Union Européenne » / 5ème édition Economica / 31 janvier 2014)

Ouvrage collectif : «  Réformer l’Europe », sous la direction de Christophe BLOT, Olivier Rozenberg, Francesco Saraceno et Imola Streho, (Numéro spécial de la Revue de l’OFCE, Débats et Politiques/134 – mai 2014)
 

7 – Livres thématiques :

« Le régime politique de l’UE : Antonin COHEN (Repères – La Découverte)

« La citoyenneté européenne »/ un espace quasi étatique : Teresa PULLANO (Sciences Po- Les Presses)

« Accès à l’énergie en  Europe » / les précaires invisibles : BAFOIL  – FODOR – LE ROUX (Sciences Po – Les Presses) 

« Le Royaume Uni doit-il sortir de l’UE ? » : Pauline SCHNAPPE (La documentation française – Réflexes d’Europe – Février 2014)

« L’extrême droite en Europe » : sous la direction de Béatrice GIBLIN (La Découverte – 2014)

« L’Europe sous la menace national-populiste » : Jean-Christophe CAMBADELIS (L’Archipel –avril 2014)

« Les réformes de la protection sociale en Allemagne : état des lieux et dialogue avec des experts français » : Olivier BONTOUT – Solène HAZOUARD – René LASSERRE – Catherine ZAIDMAN (Editions du CIRAC – Juin 2013)

« France-Allemagne : une union menacée ? » : Jean-Pierre GOUGEON (Armand Colin – Mars 2012)

« L’Allemagne paiera : voyage au pays d’Angela » : Odile BENYAHIA – KOUIDER (Fayard – 2013)

« Angela MERKEL : une allemande (presque) comme les autres : AUTRET Florence (Taillandier – mai 2013)

« Que reste-t-l du couple franco-allemand ? » : Cécile CALLA – Claire DEMESMAY (La Documentation française – 2013)

8 – Rapports des Assemblées :
Assemblée Nationale :

« Le Juste échange  au plan international» : Mmes DAGOMA et FORT (Février 2014)

« La démocratisation d’Erasmus : bilan et perspectives » : Mme Sandrine DOUCET (Mars 2014)

« La politique française et européenne vis-à-vis de la Russie » : Chantal GUITTET et Thierry MARIANI (Février 2014)

« L’Europe de la défense » : Elisabeth GUIGOU (Novembre 2013)

« Les paradis fiscaux » : Alain BOCQUET – Nicolas DUPONT-AIGNAN (Novembre 2012)

Sénat :

« Europol et Eurojust : perspectives d’avenir » : GATTOLIN – BAILLY – BERNARD-REYMOND – MELOT (Avril 2014)

« L’Union Européenne : du crépuscule au nouvel élan » : P.BERNARD-REYMOND (Février 2014)

« La Slovaquie : un partenaire fiable en Europe » : S.SUTOUR – C.MELOT (Février 2014)

« La Hongrie et l’UE 4 ans après la révolution par les urnes » : M. BILLOUT (Février 2014)

« Donner une dimension sociale à la zone euro » : D.BAILLY (Décembre 2013)

« La perspective européenne de la Serbie » : S.SUTOUR – S.JOISSANS – M.BILLOUT (Décembre 2013)

« L’éthique : une problématique européenne » : S.SUTOUR – J-L LORRAIN (Octobre 2013)

« Renforcer le couple franco-allemand » : J.BIZET (Juillet 2013)

« La génération perdue ? L’UE face au chômage des jeunes » : D.BAILLY (Juillet 2013)

« Le travailleur détaché : un salarié low cost ? Les normes européennes en matière de détachement des travailleurs » : E. BOCQUET (Avril 2013)

Conseil Economique Social et Environnemental :

« La coopération franco-allemande au cœur du projet européen » : Alain TERRENOIRE (Janvier 2013)

« L’Union Européenne à la croisée des chemins » : Christophe QUAREZ (Mai 2014)

9 – Organismes d’études rattachés au 1er Ministre :

CAE -Conseil d’Analyse Economique – : les notes :

« L’euro dans la guerre des monnaies » (Janvier 2014)

« Compléter l’euro » (Avril 2013)

« Un chemin en trois étapes pour réunifier l’euro » (Mars 2013)

CGSP : Commissariat général à la stratégie et à la prospective :

« Un fonds européen pour l’emploi des jeunes » : Note du 25 juin 2013

« Les compagnies aériennes européennes sont-elles mortelles ? » : Rapport (16 Juillet 2013)

« Quel projet pour l’Europe dans 10 ans » : Note du 26 septembre 2013

« La crise du système électrique européen » : Rapport Janvier 2014

Par ailleurs voir également :

-« Le rapport annuel sur l’Europe de la Fondation Schuman »

-« L’opinion européenne » (Dominique REYNIE : Fondation Schuman – Fondapol ; Editions « Lignes de repères ». (14ème édition – Septembre 2013)
 

10 – Les Notes de « Think Tank » :

Terra Nova :

« Pour une assurance chômage européenne » : Florian MAYNERIS (17 avril 2014)

« Union bancaire : le temps joue contre nous » : Adrien BERANGER – Jézabel COUPPEY-SOUBEYRAN – Laurence SCIALOM (26 mars 2014)

« Du sommet défense aux élections européennes : quel avenir pour la politique de sécurité » (20 décembre 2013)

Fondation Jean-Jaurès :

« Pour une nouvelle dynamique des télécommunications eu Europe » : Catherine TRAUTMANN (15 avril 2014)

« L’euro, socle de la solidarité de l’Europe politique » (29 janvier 2014)

« Re-légitimer l’action publique en Europe » : Pierre BAUBY – Françoise CASTEX (22 janvier 2014)

« L’urgence européenne » : Claude BARTOLONE (2 novembre 2013)

« Le rebond de la relation franco-allemande par la politique étrangère et de défense » : G RICHARD-MOLARD (6 mars 2014)

Institut de l’entreprise :

« Royaume-Uni, l’autre modèle ? La big society de David Cameron et ses enseignements pour la France » (mars 2014)

« Allemagne : miracle de l’emploi ou désastre social » (septembre 2013)

« L’Italie de Mario Monti : la réforme au nom de l’Europe » (février 2013).

Lasaire :

« Ombres et périls du Traité Merkel – Sarkozy » : Joël Maurice (« Cahier » février 2012)

« Gestion de la crise de la zone euro : décisions et interrogations » : Michel Fried (« Cahier » Septembre 2013)

 Confrontations Europe :

« Manifeste « Pour une euro-zone  solidaire et intégrée » (décembre 2011)

« Un pacte européen de promotion et d’investissement dans les infrastructures sociales : leviers de la croissance et de la confiance » (Nicole Alix – mai 2012)

« Manifeste pour la croissance et l’emploi – réindustrialiser l’Europe « (octobre 2012)

« Un contrat de reconstruction financier : l’économie de long terme » (juin 2013)

« Appel aux européens de bonne volonté pour un contrat de reconstruction » (février 2014)

FONDAPOL :

« Une autre politique monétaire pour résoudre la crise » : Nicolas GOETZMANN (décembre 2012)

« Où en sont les droites européennes ? » (Novembre 2012 – D.REYNIE – PUF)

 « Notre Europe – Institut Jacques DELORS » :

« Le triste état de l’Union / l’Europe a besoin d’un nouveau grand accord » :

L.TSOUKALIS (avril 2014 – 79 pages)

« Travailleurs détachés dans l’UE : état des lieux et évolution réglementaire » (24 mars 2014)

« Vers une fédération européenne » : GODINO – VERDIER  (11 février 2014)

« Parachever l’UEM » : Sofia FERNANDEZ (21 janvier 2014)

« Unis dans la diversité » : P R CLOET – K MARTEL – B LEGUE (décembre 2013)

« Enjeux et perspectives d’une zone de libre- échange transatlantique » :

B de LARGENTAYE (10 octobre 2013)

 « Une assurance contre les chocs conjoncturels de la zone euro » :

H ENDERLEIN – Y SPIES – L GUTTENBERG (27 septembre 2013)

« Une dimension sociale pour l’UEM : pourquoi et comment ?» :

S.FERNANDEZ – K MASLAUSKAITE (18 septembre 2013)

« La solidarité énergétique en Europe : de l’indépendance à l’interdépendance » :

S. ANDOURA et Jacques DELORS (31 juillet 2013

11 – Partis politiques :

« Europe : opération vérité » (UMP – mai 2013)

« Manifeste du PSE (parti socialiste européen – 1er mars 2014) : « Pour une nouvelle Europe

 Plus : le « Manifeste pour une union politique de l’euro » (février 2014)

12 – Syndicats :

« Plan de la CES pour l’investissement, une croissance durable et des emplois de qualité » (novembre 2013)

CES : « Un contrat social pour l’Europe » (janvier 2014)

13 – Livre, témoignage de grands acteurs – français – de la construction  européenne :  
Sur Jean Monnet :
 « Un destin d’européen / de l’utopie à l’espérance » de Georges BERTHOIN (Ex Directeur de Cabinet de Jean MONNET de 1952 à 1955 à avec Gérard KOURY et Danielle SOLLENAVE (Albin Michel – mars 2014)  

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La Commission européenne – Gardienne des traités et de l’intérêt général européen

La Commission européenne
Gardienne des traités et de l’intérêt général européen

Nicolas Couturier

La Commission européenne est l’une des plus anciennes institutions de la construction européenne. Créée en 1954 avec le traité CECA (Communauté européenne du charbon et de  l’acier), sous la dénomination « Haute autorité de la CECA », elle a été renommée par le traité de Rome en 1957 en « Commission européenne ».

Institution incontournable de l’aventure communautaire, elle a pour mission générale – qui sous-tend toutes ses compétences -,  de promouvoir l’intérêt général européen et de prendre les initiatives appropriées à cette fin (article 17.1 du Traité sur l’Union européen (TUE). Or, les citoyens le savent peu : appelée, souvent de manière péjorative par l’injective « Bruxelles », la Commission européenne est beaucoup décriée parfois pour des raisons justifiées, mais généralement par méconnaissance et désinformation.
L’objectif de cet article est de corriger quelque peu ce constat, en essayant de mieux faire comprendre cette institution centrale de la construction européenne.
Les compétences de la Commission sont nombreuses et il n’est pas possible ici de les présenter toutes : c’est ainsi que nous ne traiterons pas, notamment, de ses pouvoirs en matière de gestion du budget de l’UE, de financements de programmes, ou encore de représentation extérieure de l’UE.
En revanche, nous proposons de porter notre attention sur celles qui focalisent sans doute le plus la méconnaissance (son rôle de « gardienne des traités »), les critiques (son pouvoir d’initier les textes européens) et les craintes (son pouvoir renforcé en matière de coordination budgétaire).

1 – Que sous-entend le qualificatif « gardienne des traités » ?
« Gardienne des traités » est souvent l’expression utilisée pour exprimer le rôle de la Commission européenne prévu par l’article 17.1 TUE : « Elle veille à l'application des traités ainsi que des mesures adoptées par les institutions en vertu de ceux-ci. Elle surveille l'application du droit de l'Union sous le contrôle de la Cour de justice de l'Union européenne ».

Mais que signifie réellement cette formule ? 
Rappelons, avant tout, que la Commission européenne est une institution qui n’a pas de lien d’attache direct avec les peuples européens. Elle représente l’intérêt de l’Union européenne, c’est-à-dire de l’ensemble des peuples de manière indifférente. Elle assure un contrepoids face aux intérêts nationaux. Bien que sa composition soit le fruit des élections européennes, elle n’est pas liée comme le Parlement, par un processus électif, et donc par la satisfaction des électeurs. Cette particularité, et le caractère indépendant de la fonction de Commissaire, lui donne l’indépendance suffisante pour veiller à l’application du droit de l’Union européenne, tiré des Traités et du droit dérivé de ceux-ci (règlements, directives, recommandations, décisions, avis). Mais elle agit toujours sous le contrôle de la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) : on ne doit jamais l’oublier. L’intervention de la CJUE au sommet des institutions européennes témoigne de ce que la construction européenne vise à établir un état de droit dont la Cour est garante.
Etre gardienne des traités, c’est d’abord promouvoir une législation répondant aux besoins d’une construction européenne solide et cohérente pour l’ensemble des citoyens européens : la Commission s’assure ainsi que les propositions de textes législatifs sont conformes aux intérêts supranationaux de l’Union et non pas à un simple consensus d’intérêts nationaux ;  mais c’est aussi veiller à l’application de cette législation par les Etats membres, et plus généralement des dispositions prévues par les traités.

–  Illustration de cette mission : le contrôle de règles de la concurrence (articles 101 et suivants du TFUE).
La Commission officie, à l’échelle européenne, comme l’autorité de contrôle de la concurrence française dont la compétence est limitée au territoire national. En effet, la Commission est l’autorité qui surveille le bon fonctionnement du marché intérieur. Elle contrôle les cas de concentrations ou de fusions d’entreprises, afin que celles-ci ne perturbent par le marché en créant des entités trop dominantes. Elle veille à ce que le marché unique soit efficace, en protégeant les consommateurs des risques d’ententes ou d’abus de position dominante (cas des monopoles) que des entreprises seraient amenées à réaliser pour contrôler les prix et/ou un secteur économique. Au-delà de cette fonction de contrôle, la Commission peut sanctionner ces comportements néfastes au bon fonctionnement du marché intérieur et intérêts des consommateurs, en imposant des amendes aux entreprises concernées. Mais tout cela, répétons-le, se fait toujours sous le contrôle de la CJUE : les entreprises qui feraient l’objet d’une décision de la Commission leur infligeant des amendes peuvent contester une telle décision devant la Cour.

– Autre illustration de cette mission de gardienne des traités : si la Commission constate qu’un Etat ne respecte pas une disposition du droit de l’Union, elle peut saisir la CJUE (on parle de recours en manquement ou en carence). 
A noter qu’un Etat membre peut saisir directement la CJUE, s’il constate qu’un autre Etat ne respecte pas ses obligations envers le droit de l’Union, mais il devra préalablement saisir la Commission (article 259 TFUE).

Dans toutes les hypothèses, la Commission adresse d’abord une mise en demeure à l’État manquant à ses obligations. Cette mise en demeure ne fait, en principe, l’objet d’aucune publicité et l’État dont il est question dispose d’un délai de deux mois pour faire parvenir ses observations. Dans le cas contraire, ou si la Commission ne change pas de position après réception et examen de ces observations, elle envoie un avis motivé à l’État membre concerné. La procédure est alors officialisée par l’intermédiaire d’un communiqué de presse. Si, dans un délai de deux mois, cet avis motivé reste sans impact effectif sur la législation de l’État mis en cause, la Commission peut saisir la CJUE. Si dans son arrêt, la Cour constate qu’en effet, l’Etat a manqué à ses obligations, celui-ci devra modifier sa législation en conséquence. S’il ne le fait pas après nouvelle mise en demeure et avis motivé de la Commission, celle-ci pourra saisir une seconde fois la CJUE aux fins de voir mettre en place une sanction, sous forme d’une astreinte et/ou d’une amende (article 260 TFUE).

« Gardienne des traités » n’est donc pas seulement une expression. C’est une mission concrète de la Commission européenne, assurant l’efficacité, la bonne application et le respect du droit de l’Union européenne.

2 – Quel est le rôle de la Commission dans le processus législatif ? L’initiative législative.
Avant de l’expliquer, il faut rappeler les compétences de l’Union européenne afin de répondre à de fréquentes critiques qui lui sont adressées. En effet, l’une des grandes erreurs qui est souvent faite lorsqu’il est question de l’Union européenne en général, concerne la délimitation de ses compétences. Beaucoup de citoyens pensent que les institutions européennes, y compris la Commission, sont des organismes tentaculaires qui s’immiscent dans tous les domaines politiques, économiques et sociaux. Cette vision est fausse. Le Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) distingue trois catégories de compétences : les compétences exclusives (article 3 TFUE), les compétences partagées (article 4 TFUE), les compétences d’appui (articles 5 et 6 TFUE).

Dans les domaines de compétences exclusives, les institutions européennes sont pleinement et uniquement compétentes pour légiférer ou prendre toute décision. Il s’agit de l'union douanière, des règles de concurrence du marché intérieur, de la politique monétaire pour les États membres dont la monnaie est l'euro, de la conservation des ressources biologiques de la mer, de la politique commerciale commune.  L’Union dispose également d’une compétence exclusive pour les accords internationaux concernant ces attributions. On remarque que cette catégorie des compétences exclusives  est clairement limitée.
Dans les domaines de compétences partagées, le droit de légiférer ou de prendre toute décision appartient aussi bien à l’Union européenne qu’aux États membres. Toutefois, ceux-ci ne peuvent exercer cette compétence que dans la mesure où l’Union n’a pas encore exercé la sienne, ou a décidé de ne pas l’exercer. L’énumération de ces domaines figure à l’article 4 : on relève notamment, le marché intérieur, la politique sociale (pour certains aspects), l’environnement, la protection des consommateurs, l’espace de liberté, de sécurité et de justice, etc.
– Dans les domaines de compétences d’appui, l’Union européenne ne peut intervenir que pour soutenir, coordonner ou compléter l’action des États membres. Elle ne dispose donc pas de pouvoir législatif. L’énumération de ces domaines figure à l’article 6 TFUE : on relève notamment, la santé humaine, la culture, le tourisme, l’éducation, la formation professionnelle, la jeunesse et le sport, etc.
Il convient de souligner que dans les domaines de compétences partagées et de compétence d’appui, l’action de l’Union européenne est soumise au respect du principe de subsidiarité, prévu au paragraphe 3 de l’article 5 du TUE. Celui dispose que dans le cadre de ses compétences non exclusives, l’Union intervient seulement si les objectifs d’une action ne peuvent être atteints suffisamment par les Etats membres, mais peuvent l’être mieux au niveau de l’Union européenne.

Nous le voyons, dire que l’Union européenne et précisément la Commission européenne peuvent décider de légiférer de leur propre chef dans tous les domaines  est faux, et témoigne d’une méconnaissance de la réalité des pouvoirs de l’Union européenne.

Ceci étant précisé, comment intervient la Commission dans le processus législatif ? 
L’un des principaux pouvoirs dans un processus législatif est le pouvoir d’initiative, c’est-à-dire le pouvoir de proposer des textes. Dans le cas de l’Union européenne, seule la Commission détient ce pouvoir de proposition d’actes législatifs européens. Afin de formuler ses propositions, la Commission doit prendre en compte, comme on l’a déjà dit plus haut, les intérêts – au sens large – de l’Union et de ses citoyens conformément à son rôle de gardienne des traités, afin  de promouvoir l’intérêt général européen face aux intérêts nationaux.
Pourtant malgré ce monopole, la Commission n’est pas sourde aux projets que viendraient lui soumettre d’autres acteurs politiques, que ce soit le Parlement (art 225 TFUE) et le Conseil (ministres des Etats membres) (article 241 TFUE), ou les citoyens européens, à travers la procédure de l’initiative citoyenne (article 11.4 TUE). Elle suit également les propositions formulées par le Conseil européen (chefs d’Etats ou de gouvernement), même si cette pratique n’est pas prévue par le traité. Dans leur grande majorité, les propositions de la Commission proviennent des requêtes faites par ces différents acteurs. A ce niveau, il parait difficile de dire que la Commission ne laisse aucune place aux revendications des Etats membres et de la société civile.

Comment sont élaborées les propositions législatives de la Commission ? Nous rappelons que les propositions de texte législatif se basent sur les compétences citées ci-dessus et que, sauf pour  ses compétences exclusives, la Commission ne peut agir que dans le respect du principe fondamental de subsidiarité.
Pour élaborer ses propositions, la Commission dispose de plusieurs outils. Tout d’abord, elle est entourée d’un appareil administratif, composé de fonctionnaires spécialisés dans les domaines en question. Elle dispose également d’agences spécialisées par exemple, l’Autorité bancaire européenne (ABE), qui lui apportent des éléments et informations pour rédiger un meilleur projet de texte.
De plus, la Commission peut s’entourer d’experts dans le domaine dont relève l’acte envisagé ; par exemple des associations bancaires représentant « l’industrie bancaire», mais aussi des associations représentant la clientèle des banques. Cette phase de travail aboutit à la publication d’un rapport contenant des axes du projet envisagé.
En outre, la Commission a recours à des consultations publiques, permettant aux citoyens européens de s’exprimer et de fournir des éléments de réflexion. Chaque consultation est ouverte sur le site de la Commission le plus souvent pendant une période de deux mois. A l’issue, une synthèse est rédigée par les fonctionnaires européens, donnant d’autres idées pour la rédaction du projet de texte. A titre d’exemple, nous pouvons citer, en matière bancaire, une consultation portant sur une réforme structurelle du secteur bancaire qui s’est déroulée du 16 mai au 11 juillet 2013 et qui portait sur la recherche de plus de stabilité dans ce secteur. Six mois plus tard, le 29 janvier dernier, la Commission a adopté une proposition de règlement  visant notamment à empêcher les banques les plus importantes de pratiquer la négociation pour compte propre, activité par essence très risquée.
La Commission peut également publier des livres verts chargés d’identifier le sujet de préoccupation en présentant les différentes actions pouvant être mises en œuvre, et des livres blancs qui, eux, tranchent les choix proposés par les livres verts en optant pour une solution.
Une fois formulée de manière définitive par les services de la Commission, la proposition est soumise à l’ensemble du collège des  28 commissaires européens. Si elle est approuvée (généralement l’accord se fait par consensus, mais si besoin par vote à la majorité), elle est transmise au Conseil et au Parlement européen (qui sont les co-législateurs) conformément à la procédure législative ordinaire.

3 – Le renforcement de la coordination budgétaire.
Pourquoi ? La crise débutée en 2008 a battu en brèche de nombreux préjugés. L’un des plus importants reste que, dans l’esprit général, on ne pensait pas qu’un pays membre de l’Union européenne puisse être si proche de la faillite. Personne ne pensait que les Etats membres se retrouveraient dans une spirale infernale, cumulant déficits publics annuels élevés et explosion de la dette publique (dite dette souveraine). Face à cela, les Etats membres et l’Union européenne ont décidé de relancer une politique créée par le traité de Maastricht (1991), mais qui avait été délaissée jusqu’ici : la coordination budgétaire.

Tout d’abord, nous tenons à préciser que « coordination budgétaire » ne signifie pas supervision, ni contrôle budgétaire. Le traité de Maastricht prévoyait que les Etats s’orientent vers des politiques de convergence et de coordination budgétaire. La raison se situe sur le terrain monétaire. Nous avions, à l’époque, plusieurs Etats membres qui s’apprêtaient à partager une monnaie unique. Toutefois, ces Etats se trouvaient dans des situations économiques diverses, avec des niveaux différents en matière de déficits publics et de dette publique. Les fondamentaux économiques étaient eux aussi différents. Les médias et les politiques nous le rappellent d’ailleurs aujourd’hui, avec leurs comparaisons entre l’économie française et allemande. Pour éviter que la monnaie ne soit torturée entre des Etats présentant de telles divergences, et pour inciter chacun à aller vers une convergence budgétaire, qui viendrait renforcer la monnaie unique, les Etats et les institutions européennes projetaient d’améliorer « la coordination budgétaire».
Or, avec la crise des dettes souveraines, nous nous sommes rendu compte que la coordination budgétaire était le parent pauvre de l’Union économique et monétaire. D’ailleurs, il est vraisemblable que si celle-ci avait été plus approfondie, nous aurions « peut-être » (il ne s’agit pas de refaire l’histoire) connu des conséquences moins douloureuses, dues à la Grèce et au manque de transparence de son budget. Pour éviter de nouveaux événements de ce type et renforcer la crédibilité budgétaire des Etats membres, ceux-ci ont décidé de mettre en place une coopération budgétaire plus approfondie. Ces procédures sont régies par plusieurs règlements dits « Six-pack », « Two-pack » et le Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance, tous adoptés entre 2011 et 2013.

Comment s’organise cette coopération ? Qui a la compétence budgétaire des Etats membres ?
Contrairement à ce que nous avons pu lire ou entendre, ce sont les Etats membres qui ont la pleine compétence de la rédaction, de l’adoption et de l’exécution du budget national ! Et uniquement eux ! Les Etats sont les seuls à décider de leurs choix budgétaires. La Commission n’interfère pas dans ces arbitrages. Le choix des sommes allouées à la défense, à la justice, à l’emploi,… sont du seul ressort des parlements nationaux.
La mission de la Commission européenne consiste à contrôler les aspects macroéconomiques du budget. Cela signifie qu’elle veille seulement à ce que le budget national soit construit sur des bases économiques réalistes, en termes de croissance, de déficit, de dette publique,… Elle ne proposera des recommandations visant à la modification du budget national, seulement si l’Etat membre risque de ne pas respecter les engagements prévus par les traités et le pacte de stabilité et de croissance. L’étude de ces fondements économiques est importante, car les Etats pourraient recourir plus facilement à des emprunts, sur la base de prévisions économiques trop optimistes. Ils pourraient argumenter que leur dette publique se stabilisera en pourcentage du PIB, en soutenant que la croissance économique sera présente.

Quelles sont les modalités de cette coordination budgétaire ? Le semestre européen
La procédure de coordination budgétaire est dénommée « semestre européen ». Il s’agit d’un cycle de dialogues entre les institutions européennes et les Etats membres portant sur les projets budgétaires nationaux. Le calendrier est très précis.
– En mars de  chaque année, les chefs d’Etat et de gouvernement s’appuient sur l’examen annuel de la croissance, réalisé par la Commission, pour formuler les lignes directrices de l’Union. Durant cet examen, il est porté une attention sur la situation économique, les progrès réalisés concernant les objectifs prioritaires de l’UE et les projets phares de l’Union.
– En avril, les Etats présentent à la Commission européenne, leurs programmes de stabilité des finances publiques et de convergences des politiques économiques. Il est également étudié les réformes et les mesures proposées par les gouvernements pour améliorer la croissance, l’emploi, la recherche,…
– En mai/juin, la Commission évalue ces programmes et adresse, si nécessaire, des recommandations propres à chaque pays. Le Conseil de l’UE (les ministres) les examine, et le Conseil européen (les chefs d’Etat et de gouvernement) les approuve. Nous avons donc des orientations politiques proposées pour améliorer les plans budgétaires nationaux.
– Fin juin, le Conseil adopte formellement les recommandations par pays. Les Etats peuvent préparer leur projet budgétaire avec des fondements économiques et des informations, voués à peaufiner leur travail. Les législateurs nationaux ont jusqu’au 31 décembre pour adopter le budget national.

Quel est le rôle des recommandations budgétaires faites par la Commission et avalisées par le Conseil ?
Le but de ce semestre européen est de permettre aux Etats membres de construire des projets budgétaires, qui respectent leurs engagements pris vis-à-vis des traités et du pacte de stabilité et de croissance. Ces recommandations proposent des projets politiques ou des réformes, qui pourraient permettre à un Etat membre de conserver des finances publiques saines et de garantir ainsi sa crédibilité budgétaire.
Bien entendu, les recommandations de la Commission européenne, validées par le Conseil, ne sont pas des actes contraignants. Les Etats n’ont aucune obligation d’appliquer les recommandations et les réformes proposées. Toutefois, celles-ci ne sont faites que dans l’objectif de permettre aux Etats membres de respecter leur engagements budgétaires prévus par le pacte de stabilité et de croissance, en matière de déficit public et de dette publique. Il ne s’agit donc que de suggestions faites aux Etats membres, pour assainir leurs finances publiques et leur éviter, dans le cas où ils s’écarteraient des objectifs prévues par les textes européens, d’être soumis à la procédure de déficit excessif qui peut, parfois, conduire à des sanctions.

Qu’est ce que la procédure de déficit excessif et ses éventuelles sanctions ? 
Tous les Etats de l’Union européenne doivent respecter les engagements budgétaires qu’ils ont pris lors de la signature des traités et du pacte de stabilité et de croissance, et plus précisément les fameux seuils de 3% du PIB pour les déficits publics (déficit annuel) et de 60% du PIB pour la dette publique (déficits annuels cumulés) chiffres qui ont été choisis pour éviter une augmentation mécanique de cette dernière. Actuellement, l’attention de la Commission est surtout portée sur les déficits publics, étant donné que la dette publique a explosé, dans l’ensemble des Etats, durant la crise. 
S’il apparaît qu’un Etat ne respecte pas ces critères de convergence, malgré les recommandations qui lui ont été faites par la Commission et avalisées par le Conseil, ce dernier prend une décision constatant qu’il existe un déficit excessif dans cet Etat. Cette décision peut être rendue publique, et elle l’est généralement ce qui a, sans doute, des conséquences notamment pour la crédibilité dudit Etat sur les marchés financiers. C’est donc une forme de sanction. Est-ce la seule ?
Il y a là une différence entre les Etats qui font partie de la zone euro et les ceux qui n’en font pas partie. Pour ces derniers, une décision de déficit excessif, les empêche d’entrer dans la zone euro puisque le respect des critères de convergence est une condition pour adopter la monnaie unique. Cette impossibilité dure tant que la décision de déficit excessif n’est pas levée (donc après nouvel examen des finances publiques, nouveau rapport de la Commission, etc..). A part cela, ils n’encourent aucune sanction.
En revanche, les Etats membres de la zone euro qui feraient l’objet d’une décision de déficit excessif et qui persisteraient à ne pas remédier à cette situation, pourraient se voir appliquer par le Conseil différentes sanctions (amendes, dépôt ne portant pas intérêt, etc.).
Contrairement à une idée répandue, ce n’est donc pas la Commission qui sanctionne les Etats. En effet, la Commission européenne recommande au Conseil de sanctionner un Etat, qui ne respecterait pas ses engagements.  Il faut souligner que depuis le règlement dit «  Six-pack » entré en vigueur en décembre 2011, une nouveauté a été mise en place. Désormais le Conseil mettra en œuvre des sanctions, sauf si une majorité qualifiée d’Etats s’y oppose. C’est le principe de la majorité inversée. Auparavant, la décision de sanctionner ne pouvait être prise que si une majorité d’Etats votait en sa faveur. Cette modification de vote réduit ainsi l’influence des grands Etats, dont certains étaient parvenus à échapper aux sanctions de cette procédure. Encore une fois, la Commission propose mais ne décide pas !
Nous sommes loin d’une intervention directe de la Commission dans le processus de d’élaboration des budgets nationaux. Il s’agit surtout de proposer des axes qui permettraient de garantir la crédibilité de l’ensemble de l’Union européenne, et particulièrement de la zone euro, d’améliorer la convergence économique entre les différentes Etats membres et de donner un socle de statistiques économiques valables pour l’ensemble de l’Union européenne.

En conclusion, la Commission est une création originale de la construction européenne. Source de critiques, elle assure pourtant la promotion et la sauvegarde, non pas d’une corporation ou d’une classe sociale, mais d’un concept : celui de l’intérêt général européen. Elle n’est pas celle qui légifère, mais celle qui propose et exécute. Les législateurs de l’UE sont le Conseil de l’Union et le Parlement. Pour rappel, le premier représentant les différents Etats membres et leur intérêts nationaux, le second représente les citoyens de l’Union européenne, selon leurs sensibilités politiques : cela tombe à pic, car les élections européennes arrivent à grand pas…

 

 

Garantie des dépôts bancaires – Comment les textes européens organisent-ils la protection des déposants ?

Audrey Turchino
Avocat au barreau de Lyon
Chargée d’enseignement à l’Université Lumière Lyon 2  

 

La crise bancaire qui sévit depuis près de 5 années a eu pour effet, au delà des répercussions directes sur l'économie réelle, d'inquiéter les clients de banques quant à la solidité des établissements de crédit et à la sécurité de leurs dépôts.
La peur de voir s'envoler les économies confiées aux banques a créé un sentiment de doute, marqué par la tentation de conserver son argent et de le retirer aux banques, considérées comme dangereuses.
Cet état d'esprit, qui peut précéder à un mouvement dit de « panique bancaire », a conduit les pouvoirs publics à rappeler l'existence d'un système de garantie des dépôts bancaires. Cela n'était toutefois pas suffisant, et il a été décidé, au niveau européen, de conforter et développer une telle garantie qui existe depuis 1994.
Le 26 mars 2013, le Président de la République, Monsieur François Hollande, a d'ailleurs affirmé que la garantie des dépôts "doit être un principe absolu, irrévocable", à l'occasion de la conférence de presse commune tenue aux côtés de Mariano Rajoy, le chef du gouvernement espagnol, dans le cadre des discussions sur la mise en œuvre d'une « Union bancaire ».

Quels textes européens ?
La garantie des dépôts bancaires résulte de plusieurs textes européens :
– une simple recommandation en 1986 n’imposant donc aucune obligation aux États membres ;
– une directive en 1994 exigeant l’instauration d’un système de garantie dans tous ces États ;
– une autre directive en 2009 améliorant la protection.
On note enfin en 2010, une nouvelle proposition de directive qui  est aujourd'hui encore en cours d’adoption, bien que le mécanisme actuel apporte déjà une protection importante aux déposants, que ces derniers doivent connaître pour sécuriser leurs économies.

En quoi consiste réellement la garantie des dépôts bancaires ?
La garantie des dépôts bancaires est un système reposant sur une mutualisation obligatoire du risque de défaillance bancaire. Il s'agit d’obliger les établissements de crédit recevant des dépôts bancaires à adhérer à un système centralisé (un Fonds de garantie des dépôts) dont l'objet est de rembourser les sommes qui ne pourraient être restituées à leurs titulaires par un établissement de crédit en faillite.
Tous les établissements de crédit participent, par une cotisation spécifique, au financement du Fonds de garantie chargé de la gestion de ces remboursements. Les sommes ainsi réunies doivent permettre, si le cas se présente, de faire face aux remboursements garantis.
Le principe qui prévaut, comme dans toute mutualisation du risque, c'est que la défaillance d'un établissement de crédit demeure un événement isolé : pour garantir la sécurité du système dans son ensemble, il faut avoir des outils adéquats pour gérer une défaillance et éviter une contagion à l'ensemble des établissements du secteur, possible en cas de panique bancaire et de retraits massifs des déposants. Il convient de disposer de sommes disponibles représentant une partie seulement des dépôts nationaux pour assurer la gestion du risque (le montant des sommes récoltées par le Fonds n’est pas égal au total des dépôts bancaires dans l’État concerné, ce qui serait économiquement impossible) : dans un pays, les Etats-Unis, plus habitué que le nôtre aux défaillances bancaires, les ressources accumulées avoisinent 1,5% du montant des dépôts.
Dans la logique de la construction du marché unique, les responsables européens ont décidé de renforcer la sécurité des déposants en imposant à chacun des États membres d’avoir un tel système de garantie des dépôts bancaires.
Dans ce contexte est née la directive du 30 mai 1994 relative aux systèmes de garantie des dépôts.
Ce texte européen avait pour ambition de permettre aux déposants de tout établissement de crédit situé dans l'un quelconque des États membres de disposer d'une sécurité minimale. Il s'agissait également d'éviter les distorsions de concurrence entre établissements de crédit qui, selon les États, étaient adhérents ou non, à un système de garantie des dépôts.
La mise en œuvre de la garantie des dépôts  a été voulue progressive, afin de ne pas fragiliser les États membres dont le système bancaire risquait d'être fortement impacté par l'instauration de nouvelles contraintes, lesquelles s'accompagnent inévitablement de charges financières spécifiques.
La directive de 1994 prévoyait ainsi que chaque État membre se dote d'un système de garantie des dépôts bancaires à hauteur de 20.000 € au minimum, et cela au plus tard le 1er juillet 1995.
Conformément à ces dispositions, les États membres ont développé des systèmes de garantie nationaux, répondant au minimum exigé. Ainsi, les différents États membres ont pu décider de fixer le montant de garantie des dépôts à des niveaux divers. Par exemple, la France avait fixé ce seuil à 70.000 €, le Danemark à 40.000 € alors que de nombreux autres s’en tenaient à la garantie minimale de 20.000 € fixé par la directive.
La garantie est applicable à chaque déposant, dans chacun des établissements de crédit auprès duquel le client a effectué des dépôts. Le montant garanti s'applique ainsi par déposant et par établissement de crédit, quel que soit le nombre de comptes bancaires sur lesquelles les sommes sont réparties au sein d'une même banque.
Au regard de la crainte pesant sur la solidité des banques européennes qui a fait suite à la crise des subprimes et aux faillites de banques que l'on croyait insubmersibles telle Lehman Brothers (le 15 septembre 2008), les dirigeants européens ont considéré que la garantie des dépôts fixée par la directive de 1994 n'était plus suffisante pour préserver la confiance du public dans la sécurité des dépôts.
Le risque d’une panique bancaire entraînant des retraits massifs de dépôts, avec pour effet de mettre les établissements de crédit simultanément dans une situation de défaillance sans possibilité de garantie suffisante, a conduit à l'adoption d'une nouvelle directive le 11 mars 2009, destinée à améliorer et renforcer la protection des déposants.
L'objet principal de cette directive a été de relever le plafond de la garantie des dépôts à 50.000 € au 30 juin 2009, puis à 100.000 € au 31 décembre 2010 et surtout d’instaurer un plafond unique de garantie en Europe alors qu’auparavant il s’agissait d’un minimum. Elle a aussi supprimé la possibilité pour chaque Etat de prévoir que les déposants ne recevraient que  90% de leurs dépôts garantis. Cette sorte de ticket modérateur à la charge des déposants, qui n’a jamais existé en France, avait contribué au Royaume-Uni lors du sinistre de la banque Northern Rock, à créer un début de panique bancaire largement médiatisé.
Ce faisant, l'Union européenne a souhaité adresser un message fort à ses ressortissants, désireuse de leur signifier la bonne santé de son système bancaire et son attachement à protéger, avant tout, la clientèle des établissements de crédit. Cette directive n’a cependant pas mis fin à la possibilité de maintenir, pour certains réseaux bancaires, des mécanismes internes assurant leur solvabilité, mais qui ne sont pas formellement des systèmes de garantie des dépôts. Ce sont des systèmes dit « équivalents ». Il en existe encore en Allemagne et en Autriche ce qui constitue une entrave à véritable homogénéité de la garantie des dépôts dans l’Union européenne, mais aussi une forme de distorsion de concurrence entre les établissements de crédit.

Comment se définit un cas de défaillance d'un établissement de crédit au sens européen ?
La garantie des dépôts ne doit pas être confondue avec un système d'assurance qui interviendrait, par exemple, en cas de fraude sur un compte bancaire.
Il s'agit de prévenir un risque lié à la défaillance d'un établissement de crédit, autrement dit à se substituer (partiellement) à une banque qui se trouve dans l'incapacité de restituer à ses clients les sommes qu’ils ont déposées et qu'ils sont pourtant en droit d'obtenir.
Selon les textes européens, un établissement de crédit est défaillant lorsque les dépôts deviennent « indisponibles » : cette indisponibilité est constatée par les autorités nationales compétentes, qu’il s’agisse d’une autorité administrative (en France, l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution – ACPR) ou d’une autorité judiciaire (un tribunal), lorsqu'un dépôt « échu et exigible (…) n'a pas été payé par un établissement de crédit dans les conditions légales et contractuelles qui lui sont applicables ».

Selon les textes européens, quelle est la procédure en cas de mise en jeu de la garantie ? Dans quels délais intervient le remboursement des sommes garanties ?
La procédure devant être suivie est fixée par chaque État en fonction de droit de la faillite applicable. La directive prévoit néanmoins les conditions essentielles de l'intervention du Fonds de garantie.
En 2009, lors de la révision de la directive de 1994, les délais de remboursement des déposants touchés par la défaillance de leur établissement de crédit ont été fortement réduits. Alors que les autorités compétentes disposaient d'un délai de 21 jours pour constater l'indisponibilité des dépôts, la réforme de 2009 a fixé ce délai à 5 jours. Après le constat que leurs dépôts sont indisponibles, les clients doivent, selon les textes européens, faire une déclaration de leurs créances, c'est-à-dire informer le système de garantie national, de l'existence et du montant des dépôts entrant dans le champ de la garantie (certains dépôts pouvant être exclus, comme les dépôts en monnaie autres que celles de l'Espace économique européen). On souligne dès à présent, mais on le verra plus loin, qu’en France, les clients n’ont à ce stade aucune démarche à accomplir.  
Puis, à l'aide des données de l'établissement de crédit défaillant, le Fonds de garantie va écrire aux déposants concernés pour leur indiquer le montant de leurs dépôts qui seront pris en charge au titre de la garantie. Le déposant peut contester le décompte qui lui est ainsi  annoncé.
Le paiement par le Fonds de garantie des sommes représentant les dépôts couverts devra intervenir dans les 20 jours ouvrables à compter du constat de l’indisponibilité des dépôts par les autorités compétentes. Ce délai pourra, pour des « circonstances tout à fait exceptionnelles et pour des cas particuliers », être augmenté de 10 jours ouvrables. Avant la directive de 2009, le délai global d'intervention de la garantie pouvait atteindre 9 mois !

L'Union européenne fixe donc certaines règles. Le Fonds français va-t-il plus loin ?
Certes, la directive de 2009 fixe un plafond de garantie égal à 100 000 € dans tous les Etats membres. Mais pour les modalités de mise en œuvre de cette garantie, elle fixe des règles minimales et laisse donc une certaine latitude aux Etats membres : la protection effective en vigueur peut donc être assez différente d’un Etat à l’autre.
En France, le Fonds de garantie des dépôts et de résolution (FGDR) va quelque peu au-delà de ces exigences minimales. Comme nous l'avons évoqué plus haut, depuis sa création en 1999, le Fonds de garantie français se charge d'informer les clients bancaires de son intervention ; ces derniers n'ont donc pas à « surveiller » l'éventuel état de défaillance de leur banque pour demander le bénéfice de la garantie. C’est le Fonds de garantie qui informe les déposants du montant de leurs dépôts indemnisables et de ceux qui ne le sont pas. Jusqu’à cette information, tout déposant dans une banque en France, mais aussi dans ses succursales en Europe, n’a aucune démarche particulière à entreprendre avant d’être informé par le FGDR du montant indemnisable.
On note au passage que la qualité de la protection des dépôts en France est encore améliorée par l'existence de mécanismes spécifiques couvrant certains produits d'épargne. En effet, les livrets A, de développement durable et d’épargne populaire bénéficient d’une garantie totale de l’État, ce qui signifie qu'en cas de faillite de la banque, le client sera remboursé de l'intégralité des sommes qu'il aura déposées sur ces livrets spécifiques.
Tous les autres dépôts (en compte, sur livret, ou plan épargne) relèvent de la garantie du Fonds conformément à la directive. Sur ce point et sur les délais, le Fonds français n’est pas soumis à des contraintes plus fortes. Nous avons toutefois rappelé qu’avant la réforme de 2009, la garantie française était bien supérieure au minimum de 20.000 € prévu par le texte européen, puisqu'elle s'élevait à 70.000 €.
Aujourd'hui, le niveau de garantie est fixé dans tous les États à 100.000 € par banque et par déposants (et non par compte) : il faut bien souligner que ce n’est pas un minimum, mais un montant que tous les États doivent respecter, sans pouvoir offrir une garantie d’un niveau supérieur. Cela évite que les clients de banques situées dans des États moins « généreux » ne soient tentés de retirer leur fonds et de les placer dans un autre État membre.
Pour le reste (procédure, mise en œuvre, délai) les législateurs nationaux ont encore une certaine latitude ce qui entraîne des divergences entre les États.

Le cadre européen de la garantie des dépôts pourrait alors conduire les clients à préférer les établissements de crédit d'un État membre au détriment d'un autre ?
Le fait que la directive impose un cadre et laisse encore un champ d'intervention important aux législations nationales pour prendre les mesures destinées à assurer la garantie des dépôts, a effectivement pour contrepartie de voir émerger une certaine « concurrence » entre les banques des États membres, surtout après la crise financière que nous connaissons. Il existe environ 40 Fonds de garantie différents sur le territoire de l'Union, dont 7 pour la seule Allemagne !
Pour cette raison, la Commission européenne a présenté le 12 juillet 2010 une nouvelle proposition de directive relative à la garantie des dépôts, en changeant de méthode. En effet, ce projet prévoit directement la procédure et les règles applicables, pour permettre d'avoir la même protection dans l'ensemble des États membres.
Ainsi, il est envisagé que, dans tous les États membres, ce soit désormais toujours le Fonds de garantie compétent qui informe les bénéficiaires de son intervention (comme en France). Le remboursement des sommes doit être encore plus rapide, puisque à réaliser dans un délai de 7 jours ouvrables (au lieu de 20 jours actuellement).
Les dépôts en monnaies étrangères hors Espace économique européen, comme le dollar américain ou le franc suisse, seraient désormais concernés par la garantie. En revanche, les États se verraient privés de la possibilité d'ajouter d'autres catégories de dépôts que celles visées par la directive (sauf pour des périodes et types de dépôts limités), le tout afin d'assurer la même protection à tous les déposants de l'Union.
L'information des clients bancaires doit également être renforcée, les banques devant leur remettre une notice indiquant les modalités de la garantie et le Fonds dont elles relèvent lors de l'ouverture d'un compte, ou porter cette information sur les relevés de compte de ceux qui sont déjà leurs clients.
Au-delà de cette amélioration considérable de la situation des déposants, les enjeux de ce projet concerne la fixation, directement au niveau européen, du montant des ressources de chacun des Fonds nationaux, et la création d'un mécanisme de « solidarité » entre les différents Fonds.
Ce sont sur ces deux points centraux que les discussions entre États membres – et même entre instances européennes – demeurent, pour l'instant, bloquées, ce qui explique que, malgré un projet défini en 2010, la nouvelle directive ne soit toujours pas adoptée.
Le texte prévoit que chaque Fonds de garantie national ait en ressources propres une somme représentant 1,5% des dépôts garantis, pour pouvoir rembourser au plus vite les déposants. Par exemple, si les dépôts bancaires dans l’État concerné sont de 100 milliards d'euros, le Fonds devrait disposer, par l'intermédiaire d'une cotisation payée par les banques elles-mêmes, de 1,5 milliard d'euros en caisse. Sur ce premier point de crispation, le Royaume-Uni est l’État le plus opposé, préférant que l'exigence soit abaissée à 1%.
Le second point de blocage est porté essentiellement par l'Allemagne et concerne la mise en œuvre d'un système de « solidarité » entre les Fonds des différents États membres. Le projet de directive prévoit en effet qu'un Fonds de garantie national confronté à des difficultés pour rembourser les dépôts d'une banque en faillite puisse emprunter de l'argent à tous les autres Fonds de garantie de l'Union, en proportion des dépôts nationaux. Berlin craint ainsi d'être contraint de participer pour la garantie d'autres États membres, et à un fort niveau au regard de l'importance de ses dépôts bancaires. Ce nouveau mécanisme serait pourtant une étape nécessaire vers la création d'un Fonds de garantie européen, ce qui est visé à terme dans le cadre de l’Union bancaire.

Cette protection des déposants, y compris entre différents États membres, ne conduit-elle pas à un effet pervers, les banques étant finalement déchargées de toute responsabilité et pouvant ainsi être tentées de gérer leurs dépôts avec un haut niveau de risque ?
La crainte de créer ainsi ce qu’on appelle un aléa moral, existe chaque fois qu’on établit une prise en charge collective d’un risque (voir par exemple les réactions actuelles concernant l'instauration d'une assurance loyers obligatoire en droit français).
Or, s’il est vrai que la garantie des dépôts vise à éviter une panique bancaire et à permettre aux déposants de recouvrer leurs fonds, il n'est pas question de décharger pour autant la banque défaillante et ses dirigeants de leur responsabilité. Comment ?
D’abord, le Fonds de garantie qui a versé les sommes garanties aux clients d’une banque défaillante, devient automatiquement créancier de cette banque pour les montants correspondants. Cela lui permet d’intervenir tout au long de la procédure de faillite de la banque pour essayer de récupérer (en tout ou partie) les fonds dont il a fait l’avance. La banque reste ainsi tenue du paiement des dépôts, qui ne sont pas « effacés » lorsque le Fonds les restitue aux clients.
Ensuite, si dans le cadre de cette procédure, il n’a pas pu récupérer tout ce qu’il avait versé aux clients au titre de la garantie, le Fonds peut agir en responsabilité contre les dirigeants fautifs afin qu’ils soient condamnés à lui payer, sur leurs deniers personnels, des dommages et intérêts.
Les banquiers ne sont ainsi pas « protégés » du fait de l'existence d'un Fonds de garantie et doivent, au contraire, faire preuve de prudence dans la gestion de l'établissement de crédit, sous peine d'être personnellement responsables d'une partie du passif de la banque en faillite.
La protection des déposants telle qu'elle est mise en œuvre aujourd'hui permet ainsi à tout client bancaire de l’Union européenne, y compris les entreprises, de bénéficier d'une garantie importante, fixée à 100.000 € par établissement de crédit.
Les différences dans les modalités de cette garantie existant entre les États membres poussent les responsables européens à envisager la mise en place
 d'un système uniforme, déployé localement, avant de parvenir à terme à la création d'un Fonds unique européen. Cela viendra compléter l'ensemble des mesures en cours d'adoption – dans le cadre de ce qu'on appelle l'Union bancaire – et tendant à résoudre les difficultés d'une banque et éviter ainsi sa faillite, ce qui est sans doute la meilleure protection des déposants. Sur ce point, le législateur français a anticipé les textes européens en donnant des pouvoirs renforcés à l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution et au Fonds de garantie des dépôts et de résolution.